“退平台”，影响如何？-格隆汇

主要观点

“退平台”是一般指企业退出政府融资平台，主要是出于和政府融资职能划清界限，目的是响应监管部门对政府融资平台的化债监管政策，同时也避免受到融资平台名单的发债限制。

与退平台伴生的是融资平台名单，最早的城投平台名单可追溯至2010年，随着监管思路的调整以及城投债务的演化，后续出现了多个城投名单。2008年我国实施4万亿经济刺激计划后，中央出资1.2万亿，地方需配套2.8万亿，地方政府无法独立举债的情况下，城投平台大量融资，地方隐性债务激增。为了加强地方政府债务管控，2010年，（原）银监会最早建立城投名单并季度更新，“名单制”管理逐渐形成。2012年，财政部开发并推广地方债务性债务管理系统，此后财政体系成为城投债务管控的主体。2018年，十年隐债化解开启，“隐债名单”建立。此后（原）银监会融资平台名单的使用减少，重点使用财政部口径的融资平台名单。2023年7月，“一揽子化债方案”提出，城投融资受名单制管理。

有名单制管理，则有“退平台”之举。从“名单制”管理开始，陆续有城投公司“退平台”以免受融资限制，此后城投名单持续更新迭代，多种“退平台”表述随之产生。在早期，多家城投公司的“退平台”具体表述中直接说明退出（原）银监会的平台名单，也有企业的表述中包含财政部的名单或审计署的名单，近两年“退平台”表述则较少提及具体名单，多以“退出政府融资平台”、“不再承担政府融资职能”等作为说明。

“退平台”有何特征？2023年8月至2024年7月30日，共有165家企业发出“退平台”公告，时间分布上，“退平台”集中在2023年8月-2024年1月，2024年以来数量明显减少，2024年6月数量相对较多。区域分布上，江苏省“退平台”超100家，重庆在5月、6月集中退平台。主体类型上，“退平台”多为不发债主体，发债主体仅11家。表述上，一类的表述中明确提到退出政府融资平台，另一类未提出退平台，通常为“不再承担政府融资职能”。

本轮化债过程中，“退平台”的同时，还衍生出市场化经营主体。“退平台”宣告平台不再承担政府融资职能，但并不意味着可以突破融资限制，因此本轮化债中衍生出市场化经营主体。市场化经营主体是地方融资平台响应新一轮化债政策的措施，指向市场化转型的城投企业，从2023年10月才开始出现。“退平台”聚焦于存量债务的化解，而市场化经营主体则强调新增，在募集说明书中声明，旨在满足新增债券融资的要求。

市场化经营主体有何特征？自2023年8月4日至2024年7月30日，市场化经营主体共有293家，2023年12月-2024年4月较为集中。从评级分布上，AA+为主，占比达57%，AA级占比23%，AAA级占比20%。行政级别上，地市级和区县级为主，地市级主体占比达59%，区县级主体超过20%，园区占比14%。区域分布上，山东、浙江、江苏数量最多，都在40-50家。

“退平台”和宣布市场化经营的目的都在于响应政策号召，以及拓宽融资渠道，而实际上债券资金用途突破“借新还旧”的主体仅10%左右。2023年8月至2024年7月30日“退平台”企业中有11家发债主体，其中仅1家企业的募集资金不仅用于偿还债务融资工具，还用于项目建设。293家公告市场化的城投企业中，也仅有31个主体的募集资金用途突破了“借新还旧”，用于偿还银行贷款和非标，且以偿还银行贷款为主。偿还债务融资工具如穿透后，多用于偿还到期债券。

“退平台”声明在过去主要是为了与地方政府划清界限、实现平台公司的市场化转型，而化债以来更多是作为突破融资限制的条件。实际上由于化债以来对于债券融资的严格管控，“退平台”主体很难突破相关政策。因此，“退平台”更多可以看做是区域层面自上而下的行为，例如江苏省大规模的“退平台”，以及重庆在近期密集的“退平台”，但在城投融资政策未放松的背景下，“退平台”的实质性影响还不明显，需要政策层面更加明确的信号。因此，跟踪“退平台”主体的融资情况，也可以作为城投融资政策的观察维度。

风险提示：政策变化超预期、数据统计口径存在误差、信用风险超预期。

报告正文

1、“退平台”和平台名单

“退平台”是关于政府融资平台的化债政策，一般指退出政府融资平台，主要是出于和政府融资职能划清界限，目的是响应监管部门对政府融资平台的化债监管政策，同时也避免受到融资平台名单的发债限制，包括“退出政府融资平台”“不再承担政府融资职能”“不再承担为政府举债融资功能”等多种表述。

“退平台”源于城投平台名单制管理，城投平台名单可追溯至2010年，随着监管思路的调整以及城投债务的演化，后续出现了多个城投名单。2008年我国实施4万亿经济刺激计划，中央出资1.2万亿，地方需配套2.8万亿，地方政府无法独立举债的条件下，通过城投平台大量融资，地方隐性债务激增。为了加强地方政府债务管控、规范地方举债行为，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文），“名单制”管理逐渐产生。此后，由于监管思路的调整以及城投债务的演化，出现了更多的城投平台名单，主要包括（原）银监会的政府融资平台名单、财政部地方政府性债务管理系统认定的融资平台公司名单、2013年审计署政府性债务审计的名单、2018年的隐债名单等。具体来说：

2010年，（原）银监会最早建立城投名单，按季度更新，“名单制”管理逐渐形成。2010年6月，国发〔2010〕19号文要求地方政府对融资平台公司“分类管理、区别对待”，同时“财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统”，根据21世纪经济报道，2010年起原银监会建立按季度更新的融资平台名录，直至2018年停止。

2012年，财政部开发并推广地方债务性债务管理系统，财政体系成为重点城投债务管控的重要主体。根据财预〔2012〕378号文，财政部于2012年6月完成了地方政府性债务管理系统的开发工作，并在当年推广运用。2013年12月，审计署发布《全国政府性债务审计结果》，公告指出此次全面审计包含了7170个融资平台公司。2014年9月，国发〔2014〕43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府的债务监管有了进一步的指导，提出“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且“以2013年政府性债务审计结果为基础”“对地方政府性债务存量进行甄别”。由此，对融资平台和地方债务的管控重心落于财政。

2018年，开启十年隐债化解计划，“隐债名单”开始建立。2017年7月中共中央政治局会议明确提出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，2018年9月财政部开展地方全口径债务清查统计填报工作，要求将截止8月底的债务余额数据通过“地方全口径债务监测平台”填报。随着对地方债务的摸底，“隐债名单”逐渐形成。由于对隐性债务的强调，此后（原）银监会融资平台名单的使用逐步减少，重点使用财政部口径的融资平台名单。

2023年7月，“一揽子化债方案”提出，城投平台融资受到严格限制。2023年7月，中共中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。根据21世纪经济报道，新一轮化债中，城投融资受名单制管理，该名单内的城投公司只能借新还旧，不能新增融资，名单外的城投公司可以新增，但需要进一步审核等复杂程序。

历史上存在多个城投平台名单，早期退名单明确对应（原）银保监和财政部名单，而近年来“退平台”公告并无具体对应名单。从“名单制”管理开始，陆续有城投公司“退平台”以免受融资限制，此后城投名单持续更新迭代，多种“退平台”表述随之产生。在早期，多家城投公司的“退平台”具体表述中直接说明退出（原）银监会的平台名单，也有企业的表述中包含财政部的名单或审计署的名单，近两年“退平台”表述则较少提及具体名单，多以“退出政府融资平台”、“不再承担政府融资职能”等作为说明。

2、“退平台”有何特征？

2023年1月至2024年7月30日，“退平台”集中在2023年8月-2024年1月，2024年以来数量明显减少，2024年6月数量相对较多。“退平台”意在切割地方政府与城投平台的债务与信用，在本轮化债之前就有不少“退平台”公告，而在2023年7月24日“一揽子化债方案”提出后，截止到2024年7月30日共有165家企业发出“退平台”公告，2023年8月-2024年1月“退平台”公告较为集中。进入2024年，“退平台”进度明显放缓，6月明显增多，共21家城投宣布“退平台”。

区域分布上，江苏省“退平台”超100家，重庆在5月、6月集中退平台。“退平台”企业分布在10个省、自治区、直辖市，其中分布在江苏省的“退平台”企业数量最多，有102家，占比超过61%，其次是重庆有23家，河南省20家，安徽省 10家，其他区域数量较少。需要注意的是，重庆首例“退平台”在今年5月23日公告，一个月内公告退出23家主体。实际上本轮化债，重庆化债一直较为积极，集中退名单或为尝试打开融资渠道的举措之一。

“退平台”多为不发债主体，发债主体仅11家。化债以来的165家“退平台”企业中仅有11家为发债主体，包括有评级的10家企业和1家无评级企业，其中AA+级3家，AA级4家，AA-2家。发债主体退平台时的存量债规模总共达到201.1亿，集中在AA+和AA级主体。行政级别来看，“退平台”发债主体主要为区县级。

“退平台”表述主要有两类。根据“退平台”企业官网和政府官网发布的公告，新一轮化债以来，“退平台”的表述大体上分为两类，一类的表述中明确提到退出政府融资平台，例如“退出政府融资平台，不再承担政府融资职能”，其他企业的公告表述则未提出是否退出政府融资平台，例如“不再承担政府融资职能”。

3、市场化经营主体

“退平台”宣告平台不再承担政府融资职能，但并不意味着可以突破融资限制，因此本轮化债中衍生出市场化经营主体。市场化经营主体是地方融资平台响应新一轮化债政策的措施，指向市场化转型的城投企业，从2023年10月才开始出现。虽同为城投公司的化债措施，转型为市场化经营主体和“退平台”也有所区别。“退平台”聚焦于存量债务的化解，而市场化经营主体则强调新增，在募集说明书中声明，旨在满足新增债券融资的要求。

自2023年8月4日至2024年7月30日，市场化经营主体共有293家，月度时间分布如下图，2023年12月-2024年4月较为集中。

自2023年8月4日至2024年7月30日，从评级分布上， AA+为主，有168家，占比达57%，其次是AA级有66家，占比23%，AAA级有59家，占比20%。行政级别上，地市级和区县级为主，地市级主体占比达59%，区县级主体超过20%，行政级别属于包括国家新区、各级开发区等园区的主体占14%。

区域分布上，山东、浙江、江苏数量最多。自2023年8月4日至2024年7月30日，有24个省、自治区、直辖市的主体宣布为市场化经营主体，山东、浙江和江苏三个城投大省数量最多，都在40-50家。

具体来看，山东省内的市场化经营主体主要分布在青岛市，22家占比近50%；浙江省内嘉兴市的主体最多，14家，江苏省内分布最均匀，苏州、南京、泰州市的主体数量最多。

4、“退平台”后主体发债还受限制吗？

“退平台”的目的在于响应政策号召，以及拓宽融资渠道，而实际上债券资金用途突破“借新还旧”的主体仅10%左右。在新一轮化债中，由城投名单管理的公司受到发债限制，城投企业便通过“退平台”或宣告成为市场化主体的方式来突破限制，然而无论是“退平台”企业还是市场化经营主体，发债融资用途仍以“借新还旧”为主。2023年8月到2024年7月30日“退平台”企业中有11家发债主体，其中仅1家企业的募集资金不仅用于偿还即将到期的债务融资工具，还用于项目建设。同时段的293家公告市场化的城投企业中，也仅有31个主体的募集资金用途突破了“借新还旧”，用于偿还银行贷款和非标。

突破“借新还旧”的募集资金用途以偿还银行贷款为主，且较多穿透后用于偿还到期债券。自2023年8月至2024年7月30日，涉及偿还到期债务融资工具以外有息债务用途的债券共有39个，其中36个涉及偿还银行贷款，6个涉及偿还融资租赁，4个涉及偿还信托，银行贷款中有15笔穿透后用于偿还债券，发债用途突破“借新还旧”尚在过渡期。