进一步全面深化改革：回顾与前瞻

核心观点

核心观点：今年4月政治局会议召开，宣布今年7月在北京召开二十届三中全会，重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。作为今后五年甚至十年施政方针和工作重点的风向标，二十届三中全会受到市场的广泛关注。5月23日习主席主持召开企业和专家座谈会，指出进一步全面深化改革，要锚定完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，紧扣推进中国式现代化，坚持目标导向和问题导向相结合。为本届三中全会指明了重点方向。

我们认为，进一步全面深化改革，新一轮方案的谋划绝非从零开始。十八届三中全会以来围绕经济体制已经取得的一系列进展和成果，2023年4月以来，二十届中央全面深化改革委员会已经召开五次会议，涉及国有经济、民营经济、对外开放、农村改革等多方面议题。本文我们尝试从二十届中央全面深化改革委员会议涉及的部分重点议题出发，结合近年来经济领域重点问题改革成果以及当前经济形势，讨论下一步可能的部分改革举措。

第一，进一步激发民营、外资企业信心与活力，后续可能会重点推进构建高水平社会主义市场经济体制和更高水平开放型经济新体制，或可关注强化基础制度建设与法治保障、扩大市场准入范围、提高各级政府服务意识与能力、落实好常态化沟通交流机制。

第二，针对新一轮财税体制改革，我们认为可以关注省以下分税制落地、减轻地方政府支出责任、推行事权和支出责任明细单、加强地方财力稳定可预期程度、地方税收来源优化、个人所得税进一步规范等。

第三，完善利率市场、资本市场以及其他要素市场化改革，可关注利率市场对政策的引导信号；以股票债券等直接融资占比提升作为结果导向相关政策；水电、交通、电信等领域价格改革。

第四，完善新型生产资料和生产关系，较为优先的抓手或在于国有企业改革的深入实施和农村土地制度改革的进一步推广。围绕提高国企核心竞争力可关注优化资源配置、完善市场化经营体制机制、健全制度保障等方面。围绕农民财产权益的核心可关注承包地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”制度完善；农村宅基地制度改革推进；农村集体经营性建设用地入市制度完善。

我们认为从经济发展角度来看，作为基本经济制度的社会主义市场经济体制向高水平迈进，中央与地方、省以下政府间事权财权匹配的进一步优化，以要素市场化改革为核心的现代市场体系完善，都将有助于在新时期促成新型生产关系和形成，推动全要素生产率的提升。

正文

总书记在2013年指出，改革开放以来，历届三中全会研究什么议题、作出什么决定、采取什么举措、释放什么信号，是人们判断新一届中央领导集体施政方针和工作重点的重要依据，对做好未来5年乃至10年工作意义重大。而当年的十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，并发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，主要从经济、城乡、社会、文化、法治、生态等多方面具体部署全面深化改革的主要任务和重大举措，提出坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、构建开放型经济新体制、加强社会主义民主政治制度建设、推进法治中国建设等多个任务。

十八届三中全会指出经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是全会提出的一项重大理论观点。同时会议提出市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

今年4月政治局会议召开，宣布今年7月在北京召开二十届三中全会，重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。市场对本次三中全会的改革重点较为关注。5月23日习主席主持召开企业和专家座谈会，指出进一步全面深化改革，要锚定完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，紧扣推进中国式现代化，坚持目标导向和问题导向相结合。这为本届三中全会指明了重点方向。

我们认为，进一步全面深化改革，新一轮方案的谋划绝非从零开始。十八届三中全会以来围绕经济体制已经取得的一系列进展和成果，2023年4月以来，二十届中央全面深化改革委员会已经召开五次会议，涉及国有经济、民营经济、对外开放、农村改革等多方面议题。本文我们尝试从二十届中央全面深化改革委员会议涉及的部分重点议题出发，结合近年来经济领域重点问题改革成果以及当前经济形势，讨论下一步可能的部分改革举措。

01

基本经济制度：构建高水平社会主义市场经济体制

关于坚持和完善基本经济制度，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”的重点任务并作出一系列重要部署。指出要坚持和完善社会主义基本经济制度，激发各类市场主体活力；坚持社会主义市场经济改革方向，推动有效市场和有为政府更好结合；推进经济体制改革与收入分配制度改革同向发力，提高人民收入水平。

我们认为，民营企业市场化程度和资源配置效率相对较高，从我国16个省份以及全国2022年数据来看，民营经济增加值占GDP比重越高，其人均产出也往往更高。而构建更高水平的社会主义市场经济体制，核心就是在“有效的市场”和“有为的政府”之间寻求平衡，重点一则在于制度、体系建设——完善产权保护、现代企业制度和统一开放、竞争有序的现代市场体系，二则在于激发经济社会发展活力——公平准入、市场定价，支持以民营经济为代表的非公有制经济健康发展。

实际上2012年以来我国民营经济持续发展，民营企业数量和产值不断增长。国家发展改革委数据显示，截至2021年，我国民营企业数量较2012年的1085万户翻了两番，增长至4457万户。全国工商联数据显示，民营经济占GDP的比重在2012年已经超过了60%。国家统计局数据显示，2013年-2015年民间固定资产投资完成额增速一直高于全社会投资增速；民间投资占固定资产投资比重也不断上升，2015年5月达到阶段性高点的65.4%。民间投资和民营经济日渐成为推动中国经济发展、优化产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。

除了民营经济与民间投资，外商投资也得到较快发展。据联合国贸发会议发布的《全球投资趋势监测报告》称，2014年全球外国直接投资流入量达1.26万亿美元，比2013年下跌8%。中国2014年吸收外资规模达1196亿美元（不含银行、证券、保险领域），同比增长1.7%，外资流入量首次成为全球第一。商务部数据显示，我国实际使用FDI资金（外商直接投资，人民币值）在2013年-2022年连续10年维持正增长，2021年同比更是达到14.9%。

2023年，国内经济恢复呈现波浪式发展、曲折中前进特征。但也要看到，受国内房地产市场调整、国际贸易环境逆风的影响，我国民间投资和外商直接投资增长明显放缓。2023年我国第一、二、三产业民间固定资产投资完成额同比分别为-8.8%、9.9%和-6.2%，增速均不及同期全社会投资同比数值。外商直接投资也在2023年同比转负至-8%。2024年以来民间投资增长略有回暖，但外商投资增长仍在下滑。国家统计局数据显示今年一季度民间投资增长0.5%，而同期全社会固定资产投资同比增长4.5%；扣除房地产开发投资，民间投资增长7.7%，民营经济发展有所回升，民间投资潜力得到释放。但一季度我国实际使用外商直接投资金额（人民币值）同比下降26.1%，降幅较去年进一步扩大。

在此背景下，中央对鼓励民营经济、推进对外开放等作出进一步指示。2023年4月召开的二十届中央全面深化改革委员会第一次会议，通过了《关于促进民营经济发展壮大的意见》，指出支持民营经济发展是党中央的一贯方针。促进民营经济发展壮大，要着力优化民营经济发展环境，破除制约民营企业公平参与市场竞争的制度障碍；2023年7月通过的《关于建设更高水平开放型经济新体制促进构建新发展格局的意见》，指出要完善开放型经济新体制的顶层设计，深化贸易投资领域体制机制改革，扩大市场准入，全面优化营商环境，完善服务保障体系，充分发挥我国综合优势，以国内大循环吸引全球资源要素，提升贸易投资合作质量和水平。2023年7月以来国务院、发改委、国办等发布多份意见，从优化发展环境、加大政策支持力度、强化法治保障等多方面入手，为民营经济实现更大发展注入强大动力。并将在交通、水利、清洁能源等领域鼓励民间资本积极参与投资。对于吸引外商投资，提出要提高利用外资质量、保障外商投资企业国民待遇、持续加强外商投资保护、扩大市场准入，提高外商投资自由化水平。

今年3月5日总书记在参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时指出，不断完善落实“两个毫不动摇”的体制机制，有效破除制约民营企业公平参与市场竞争的障碍，支持民营经济和民营企业发展壮大，激发各类经营主体的内生动力和创新活力。4月30日政治局会议再次强调，要坚定不移深化改革扩大开放，建设全国统一大市场，完善市场经济基础制度。我们认为进一步激发民营、外资企业信心与活力，后续可能会重点推进构建高水平社会主义市场经济体制和更高水平开放型经济新体制，或可关注强化基础制度建设与法治保障、扩大市场准入范围、提高各级政府服务意识与能力、落实好常态化沟通交流机制。

02

财税体制改革：财权与事权进一步匹配

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“深化财税体制改革”议题下提出改进预算管理制度、完善税制改革和地方税体系、理顺中央和地方的事权关系这三大问题。而在十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，也讨论了进一步理顺统一税制和分级财政的关系、理顺中央和地方职责关系，以及预算决算监督管理。

2019年9月，为进一步理顺中央与地方财政分配关系，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出三项主要改革措施，一是保持增值税“五五分享”比例稳定，即中央分享增值税的50%、地方按税收缴纳地分享增值税的50%。二是调整完善增值税留抵退税分担机制。三是后移消费税征收环节并稳步下划地方，以拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

2013-2023年，财政的“两本账”中，全国一般公共预算支出地方占比在85%以上，2022年上升至86.4%，而同期地方收入占比在54%上下波动，未明显上升；政府性基金预算支出地方占比在95%上下波动，而地方收入占比在94%上下波动，并且一直低于支出占比。地方职责相对较多，而财税收入能力差异较大，加之央地税收分成，地方财政收支缺口逐年扩大。2023年地方两本账收支缺口扩大至14.9万亿元，比2013年的4.3万亿元提高两倍以上。

弥补地方财政收支缺口，一则需要中央对地方转移支付和税收返还，二则需要地方政府发行专项债等进行筹资。但要看到中央向地方转移支付能力受自身收入所限，无法覆盖地方财政收支缺口的增长。2017年后中央转移支付占中央两本账收入比重明显增加，2022年上升至98%，明显高于2013-2017年平均68%的水平。2017年后转移支付占地方财政收支缺口的比重出现明显下滑，表明仅靠中央转移支付尚不足以支撑地方财政支出。也是在这一时期地方政府专项债发行量开始明显增长，从2018年新增1.25万亿元，到2023年新增4.19万亿元。

随着地方政府收支缺口扩大，地方政府债务压力也在不断增长，2011年后地方政府杠杆率反超中央政府杠杆率，并且整体增长相对较快。截至2024年一季度，地方政府和中央政府杠杆率分别较2011年上升16.5和7.9个百分点至32.8%和23.9%。并且近年来部分省份隐性债务压力也有所加剧。我们认为从改革角度出发，财政支出如何增质提效固然是一个重要问题，财政收入如何更好优化央地财权与事权分配或许也是改革应有之义。

2023年中央经济工作会议提出，做好2024年经济工作要深化重点领域改革，其中之一就是要谋划新一轮财税体制改革。2024年政府工作报告进一步对“谋划新一轮财税体制改革”做出部署，指出要加大对高质量发展的财税金融支持。后续大概率会继续提出新一轮财税体制改革，如何期待？我们认为可以关注省以下分税制落地、减轻地方政府支出责任、推行事权和支出责任明细单、加强地方财力稳定可预期程度、地方税收来源优化、个人所得税进一步规范等。

03

现代市场体系：深化要素市场化改革

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在“加快完善现代市场体系”议题中提到要完善主要有市场决定价格的机制、完善金融市场体系。2020年中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出依照一是市场决定，有序流动、健全制度，创新监管、问题导向，分类施策稳中求进，循序渐进等原则，稳步推进土地、劳动力、资本等要素市场化配置改革，加快培育、发展数据和技术要素。

利率市场化改革是金融领域最重要的改革之一，近年来利率市场化改革持续推进。央行推动贷款市场报价利率（LPR）改革，建立存款利率市场化调整机制，健全市场化利率形成和传导机制，持续完善央行政策利率体系，建设较为完整的市场化利率体系和利率传导机制；以自然利率为锚实施跨周期利率调控。

2022年以来，随着房地产市场调整，我国存贷款利率、债券市场利率有所下降，而央行在引导市场、预期管理方面也更加积极，例如2024年4月、5月央行多次在例会或媒体访问中提示关注长期国债利率的变化与风险，认为长期国债收益率总体会运行在与长期经济增长预期相匹配的合理区间内。我们认为增加政策与市场交流、优化预期管理固然有助于提高政策前瞻性和可预期性，但作为资本市场和实体经济融资供需匹配的信号指标，利率的市场价格仍需得到政策端足够的重视与顺应。

资本市场是一个经济体市场化程度相对较高的部分，也是国民经济的“晴雨表”，反映的是预期，体现的是信心。十八大以来我国资本市场股债融资稳步增长，上市公司行业结构明显优化、投资者结构逐步改善，科创板、创业板、北交所等多层次市场体系不断健全。2023年2月份，经过4年的试点，股票发行注册制正式全面实施，这标志着我国资本市场基础制度进一步完善，市场化程度进一步提高。但从央行公布的社融数据看，全面注册制改革实施后，非金融企业境内股票融资占比不升反降，而企业债券融资占社融比重自2020年中开始不断下降的趋势也并未扭转，提高直接融资比重依然可谓“任重道远”。

2023年7月召开的中央政治局会议提出“要活跃资本市场，提振投资者信心”。2023年8月，证监会宣布阶段性收紧IPO节奏，促进投融资两端的动态平衡。2024年4月12日，国务院发布《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（即新“国九条”），涵盖发行上市准入把关，上市公司、证券基金机构、交易等多方面监管，大力推动中长期资金入市等内容。我们认为后续或将再次部署深化资本市场改革，平衡好“放管结合”的力度，除了进一步落实监管层相关措施，也可关注市场和法治约束的强化，而提高股债等直接融资占比或仍将是一个重要抓手。

除了金融资本市场，其他要素市场也有望进一步深化改革。十八届三中全会提出要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。

2023年7月召开的二十届中央全面深化改革委员会第二次会议，通过了《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》，指出要健全适应新型电力系统的体制机制，推动加强电力技术创新、市场机制创新、商业模式创新。要推动有效市场同有为政府更好结合，不断完善政策体系，做好电力基本公共服务供给。11月召开的二十届中央全面深化改革委员会第三次会议，通过了《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》，指出电力、油气、铁路等行业的网络环节具有自然垄断属性，是我国国有经济布局的重点领域。要对自然垄断环节开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸。

2024年3月5日总书记在参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时指出，要围绕构建高水平社会主义市场经济体制，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系，加快完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度。5月23日山东座谈会上，国电投、深创投等多位企业和专家代表发言，就深化电力体制改革、发展风险投资、用科技改造提升传统产业、建立健全民营企业治理体系、优化外资企业营商环境、推动香港更好融入新发展格局、增强人民群众改革获得感、推动城乡融合发展、完善宏观经济治理体系等提出意见建议。我们认为，在二十届三中全会召开前夕，本次座谈会相关议题也为进一步全面深化改革指明了方向。

04

新型生产关系：推动全要素生产率提升

当前随着我国劳动年龄人口减少、资本投入增长放缓，我国经济发展或许要更多依靠全要素生产率提高。现代经济体制下，全要素生产率通常表现为技术进步、体制改革和组织管理改善等无形要素的作用。而实现资源配置的效益最大化和效率最优化，或许指向全要素生产率的提高，也正是经济改革的一个重要目的。

2023年9月，总书记在黑龙江考察调研期间首次提到“新质生产力”。2024年1月，总书记在主持中共中央政治局第十一次集体学习时系统阐述了新质生产力的理论内涵和主要特征，强调新质生产力具有高科技、高效能、高质量特征，以全要素生产率大幅提升为核心标志。同时提出，发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。

历史规律表明，每一次重大科技的突破都使生产力产生深刻变化，与之同时发生的就是生产要素的流动变迁和生产关系的改变。如近年的数字技术发展，尽管对传统的线下办公、教育、交易等产生一定冲击，但其同时可以引导生产要素流动乃至催生出全新的生产要素，与之相适应的新的生产关系也应运而生：以平台企业为核心，促进各类市场主体和资源的整合，创造了新模式新业态；而数字技术由发展的工具、手段、方式，上升到数字资源、要素、资产。

我们认为，后续可能会促进新型生产关系的进一步完善发展。而完善新型生产关系，需进一步完善社会主义市场经济体制，创新生产要素配置方式，让各类生产要素自由流动。改革开放以来，传统生产要素中土地、人才、资金在城乡、省际的流动渠道已经愈发畅通。2020年3月中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出促进要素有序流动的基本原则，第一即是市场决定，有序流动。这应是政府“有形之手”和市场“无形之手”共同培育和驱动形成的。“有为政府”一方面需要提供一定的宏观调控、必要时托举经济发展；另一方面也要以市场为主，建设“服务型、响应式的政府”，让城市产业自行寻找最合适的发展方向。此外，除了传统要素的转移，技术和数据等新型要素的共享使用也愈加重要。

我们理解，新型生产资料和生产关系的完善，当前较为优先的抓手或在于国有企业改革的深入实施和农村土地制度改革的进一步推广。

对于国企改革深入实施，围绕提高国企核心竞争力可关注优化资源配置、完善体制机制、健全制度保障等方面深化改革。实施战略性重组和专业化整合；完善市场化经营机制，着力推进任期制和契约化管理工作提质扩面，强化刚性兑现和考核。

对于农村土地制度改革，围绕农民财产权益的核心可关注以下几点。一、承包地“三权分置”（“三权”指集体所有权、农户承包权、土地经营权）制度完善：包括土地流转价格形成机制健全、土地承包经营权有偿退出机制完善、第二轮土地承包到期后再延长30年试点扩面等；二、农村宅基地制度改革推进：如闲置农房和闲置宅基地盘活利用；三、农村集体经营性建设用地入市制度完善：推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

4月30日政治局会议指出，面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，必须继续把改革推向前进。作为今后五年甚至十年施政方针和工作重点的风向标，二十届三中全会受到市场的广泛关注。我们认为从经济发展角度来看，作为基本经济制度的社会主义市场经济体制向高水平迈进，中央与地方、省以下政府间事权财权匹配的进一步优化，以要素市场化改革为核心的现代市场体系完善，都将有助于在新时期促成新型生产关系和形成，推动全要素生产率的提升。

风险提示：国内宏观经济政策不及预期；国际宏观经济贸易环境超预期走弱；国企改革不及预期；信用事件集中爆发。

注：本文来自长城证券股份有限公司2024年6月18日发布的《进一步全面深化改革：回顾与前瞻》，报告分析师：蒋飞 S1070521080001，仝垚炜 S1070524050002