二十届三中全会前瞻：目标导向和问题导向相结合的全面深化改革

导读

预计二十届三中全会的改革文件将体现“目标导向定方向、问题导向定方案”。所谓“目标导向”即围绕“中国式现代化”这一最大目标来展开；所谓“问题导向”即需要解决当前我国经济发展面临的现实问题，即老龄化导致的全社会资本风险偏好下降与需要高风险资本发展新质生产力之间的矛盾、土地财政下滑后现行央地财权事权不匹配加剧的矛盾、地方“锦标赛”经济发展模式与需要畅通国内大循环之间的矛盾。综合来看，预计新一轮财税体制改革、建设全国统一大市场、完善新型举国体制将会是改革重点。

摘要

1、“中国式现代化”是深化改革要实现的最大目标，从二十大报告对这一目标的具体表述来看，三中全会将围绕以下几个方面定方向：

1）实现全体人民共同富裕：以财税改革调节收入分配。逐步提高所得税、财产税和资源税为主的直接税比重，降低间接税（如增值税）的比重。

2）实现高质量发展：新型举国体制与要素市场化改革。新型举国体制是政府引导下实现科技产业突围的关键手段，而进一步要素市场化改革，推进全国统一大市场是关键。

3）丰富人民精神世界：社会文化事业改革。科技产业吸纳就业能力低于传统劳动密集型产业导致就业存在压力的背景下，发展文化事业、提高服务业比重也是实现高质量就业的必由之路。

4）人与自然和谐共生：继续推进节能降碳和绿色发展。2023年12月颁布建设美丽中国文件，节能降碳和绿色发展是促进人与自然和谐共生的重要途径。

5）构建人类命运共同体：高水平对外开放。一是促进贸易、资本和人员的双向流通；二是积极参与全球合作和全球治理；三是促进制度型开放，也有利于促进国内制度改革与创新。

2、“奔着问题去、盯着问题改”，要求分析当前中国经济面临的现实问题，为全面深化改革定方案：

1）问题一：老龄化背景下全社会资本风偏下降与高风险资本发展科创之间的矛盾。改革方案包括：第一，培育耐心资本；第二，拓宽投融资渠道，引导扩大主权财富基金、养老金、高校教育基金等多种形式的针对科技企业的投资；第三，发展拥有国家信用背书的债权转股权，例如探索专项债补充国资平台资本金，投资科创企业。

2）问题二：土地财政下滑后央地财权事权不匹配加剧的矛盾。改革方案包括：第一，优化央地财权事权的划分，上收事权下放财权；第二，完善转移支付的直达机制；第三，进一步推进省以下财政体制改革。

3）问题三：地方“锦标赛”竞争与畅通国内大循环之间的矛盾。建立全国统一大市场是解决地方“锦标赛”竞争与畅通国内大循环的矛盾的根本举措。改革方案包括：第一，优化区域生产力布局，防止企业内卷式竞争；第二，清理“税收洼地”，维护区域间投资环境的稳定与公平；第三，促进劳动力、土地、能源、数据要素自由流动。

3、风险提示：依据过去的情况推断未来存在不系统、不全面的风险。

正文摘选

在“二十届三中全会前瞻系列之二”中，我们回顾了改革开放以来历届三中全会的逻辑脉络，本篇我们聚焦即将召开的二十届三中全会可能讨论的改革方向。5月24日总书记主持召开的企业和专家座谈会为下一步全面深化改革指明了方向，即“坚持目标导向和问题导向相结合”，这一“目标”便是“推进中国式现代化”；而“奔着问题去、盯着问题改”则要求分析当前中国经济面临的现实问题，从而为深化改革定方案。

1. 目标导向定方向：围绕中国式现代化内涵推进改革

党的二十大报告对中国式现代化“是什么”和“本质要求”做了详细阐述。从经济社会体制改革的角度来看，“人口规模巨大”和“全体人民共同富裕”的目标要求全面深化改革需要更多聚焦分配，“物质文明和精神文明相协调”的目标要求经济高质量发展和民生社会事业改革相结合，“走和平发展道路”的目标要求推进高水平对外开放，“人与自然和谐共生”的目标要求进一步推进绿色转型。预计三中全会改革方向将围绕这几点来展开。

1.1 实现全体人民共同富裕：以财税改革调节收入分配

在十四届三中全会建立社会主义市场经济体制以来，中国收入分配相对稳定，劳动力报酬占比基本稳定在 GDP 总额的50%左右。其中在资本快速积累过程曾使得劳动报酬占比略有下滑，但在十八大以来这一水平明显回升。

党的二十大报告提出，分配制度是促进共同富裕的基础性制度。因此要促进共同富裕，需要提高劳动报酬在初次分配和二次分配中的比重。其中初次分配在社会主义市场经济条件下由市场决定，市场对资源配置起决定性作用；而二次分配则依赖政府的调节，主要包括基本社会保障、税收和财政转移支付等。

以财税改革调节二次收入分配是当前实现全体人民共同富裕的重要方式。党的十九届四中全会提出“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重”。直接税无法转嫁，由纳税人直接负担，有利于国家对最终收入进行直接调控。当前国内增值税占税收比重近4成、国内消费税占比1成、进口增值税与消费税占比1成。因此需要逐步提高所得税、财产税和资源税为主的直接税比重，降低间接税（如增值税、消费税）的比重。

1.2 实现高质量发展：新型举国体制与要素市场化改革

三中全会多次讨论政府与市场的关系。十四届三中全会提出“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；十六届三中全会提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”；十八届三中全会则提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

聚焦高质量发展，对于政府与市场的关系落到新型举国体制与要素市场化改革的推进中：

一方面，新型举国体制是政府引导下实现科技产业突围的关键手段。通过供给型、需求型和环境型产业政策引导社会资源向科技产业倾斜；同时各地方政府成立产业投资基金，近7成投向科技制造，使这些行业相互“赛马”，最终攻克“卡脖子”技术。

另一方面，进一步推进要素市场化改革，需要以全国统一大市场建设作保障。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出,要从土地和劳动力、资本、技术和数据、能源、生态环境五个方面入手打造统一的要素和资源市场，以打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，让要素更好地为供给服务，以高质量供给创造和引领需求，畅通国内大循环，推动经济实现高质量发展。预计推动全国统一大市场相关表述将会在会议中重点提及。

1.3 丰富人民精神世界：社会文化事业改革

十八届三中全会曾提出的“推进文化体制机制创新”是建设社会主义文化强国、增强国家文化软实力的重要抓手，而“推进社会事业改革创新”也是实现发展成果更多更公平惠及全体人民重要途径。

在当前经济转型的背景下，发展文化事业也是促进高质量就业的重要抓手。结合中央政治局第十四次集体学习提出的“促进高质量就业”，在经济转型而科技产业吸纳就业能力低于传统劳动密集型产业导致就业存在压力的背景下，发展文化事业、提高服务业比重也是实现高质量就业的必由之路。

1.4 人与自然和谐共生：继续推进节能降碳和绿色发展

十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，此后出台了大量绿色低碳相关文件。2023 年12月发布的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》要求“抓好生态文明制度建设，加快形成以实现人与自然和谐共生现代化为导向的美丽中国建设新格局”。节能降碳和绿色发展是促进人与自然和谐共生的重要途径，预计三中全会对此将继续作出部署。

1.5 构建人类命运共同体：高水平对外开放

总书记强调：“必须坚持扩大开放，不断推动共建人类命运共同体。”高水平对外开放是建立人类命运共同体的重要途经，预计三中全会将在促进人财物的双向流通、参与全球合作和全球治理以及促进制度型开放方面作出部署。

一是促进贸易、资本和人员的双向流通，在投资方面，2024年2月《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》，提出缩减外商投资准入负面清单、扩大外资金融机构准入、拓宽外资机构参与国内债券市

场业务范围等，在人员往来方面，对法国、德国、意大利、荷兰、西班牙、马来西亚等国开放免签。

二是积极参与全球合作和全球治理，高质量共建“一带一路”和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）深入实施以外，我国已经在2021年递交《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）申请。

三是促进制度型开放，有利于国内制度改革与创新。“以改革促进开放、以开放促进改革”是改革开放以来中国长期践行的发展战略。以自贸试验区为抓手，通过扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，预计仍是建设高水平对外开放的重点。

2.问题导向定方案：着重解决三个现实问题

在5月24日的座谈会上，总书记提到“奔着问题去、盯着问题改”，因此，改革方向将紧紧围绕解决当前我国经济发展过程中的现实问题。我们总结了三个现实问题，分别是“老龄化导致的全社会资本风险偏好下降与需要高风险资本发展新质生产力之间的矛盾”“土地财政下滑后现行央地财权事权不匹配加剧的矛盾”以及“地方‘锦标赛’经济发展模式与当前需要畅通国内大循环之间的矛盾”。

2.1 全社会资本风偏下降与需要高风险资本发展科创之间的矛盾

中国的老龄化程度预计将不断加深，或带来全社会资本风险偏好的持续下行。2023年中国60岁以上老龄人口占比21.1%，预计2035年将提升至31.4%。生命周期理论认为，年龄与居民风险偏好呈现一定的相关性，退休的老年

人往往风险偏好较低，因此人口老龄化将降低居民总体投资风险偏好程度。但科技创新活动具有高风险的特征，往往需要高风险偏好的资本，与居民总体投资风险偏好在老龄化趋势下逐渐降低构成矛盾。

为解决上述问题，要求科创金融继续推进，可能的改革方向有：

第一，培育耐心资本。2024年4月中央政治局提出“要积极发展风险投资，壮大耐心资本”。耐心资本可以被解读为具有较高风险承受能力、不易受短期市场波动干扰、能长期为投资项目的创新活动提供稳定的资金支持的资金。对于研发周期长、投入大、风险高的科技创新企业，应当引导投资机构针对科技创新企业“投早、投小”。

第二，拓宽投融资渠道，为科创企业“开源”。除传统机构投资者以外，可以同时鼓励扩大主权财富基金、养老金、高校教育基金等多种形式的针对科技企业的投资。

第三，发展拥有国家信用背书的债权转股权。股权投资收益共享、风险共担的机制，天然契合科技企业长周期、高风险、轻资产等特点，市场化债转股作为一种股权融资方式，能有效帮助企业增强资本实力，降低杠杆水平。未来可考虑拓宽地方政府专项债投向领域，探索多元化财政科技投入方式，例如将专项债用于补充地方国有资本运营平台资本金，用于投资科创企业。

2.2. 土地财政下滑后央地财权事权不匹配加剧的矛盾

央地财权事权不匹配的矛盾在土地财政持续走弱的背景下愈发凸显。2021年以来我国房地产市场持续出清，地产需求侧的疲弱导致卖地收入下滑，而在防范化解地方政府债务风险的要求下，中央只能通过不断增加对地方转移支付的方式促进地方“适度开展超前基础设施建设”。出现这一现象的本质原因是，“稳增长”的事权主要在地方，而1994年十四届三中全会开启的分税制改革后形成了中央更占优势的财权分配格局，地方收入高度依赖土地财政，故而土地财政一旦走弱，央地的财权与事权错位的矛盾就更加凸显。

为缓解这一矛盾，二十届三中全会可能讨论的新一轮财税体制改革尤为重要，主要聚焦在央地财权和事权的重新划分，完善转移支付，推进省以下财税体制改革等：

第一，优化央地财权事权的划分。预计主要方向是上收事权、下放财权。一方面，可以考虑上收地方支出压力较大的社保、教育等部分事权到中央；另一方面，以消费税征税环节后移并逐步下划给地方为契机，下方部分财权给地方（详见前期报告《消费税改革：逻辑脉络与前景展望——二十届三中全会前瞻系列之一》）。

第二，完善转移支付的直达机制。2020年曾有相关实践，当年政府工作报告曾提出“建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民”，有利于提升资金下达效率，防范截留挪用。

第三，进一步推进省以下财政体制改革。2022年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出清晰界定省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府间收入关系、完善省以下转移支付制度等要求。

2.3. 地方“锦标赛”竞争与畅通国内大循环的矛盾

改革开放以来，我国各地方政府通过经济发展的竞争，自下而上地活跃了微观市场，这种被称为“锦标赛”的经济发展模式成为我国经济保持高速增长的重要源泉之一；但这种模式也带来一些弊端，例如滋生了地方保护主义、加剧了税收竞争造成税基流失等。2020年4月10日中央财经委员会第七次会议提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，地方保护主义显然不利于畅通国内大循环。

建立全国统一大市场是解决地方“锦标赛”竞争带来的弊端与畅通国内大循环的矛盾的根本举措。2013年十八届三中全会明确强调“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。2022年国务院发布《加快建设全国统一大市场的意见》，文件包含多个政策方向，预计在二十届三中全会中也将重点提及：

第一，优化区域生产力布局，防止企业“内卷式”竞争。2024年4月政治局会议提出“因地制宜发展新质生产力”，就是为了避免产能过剩和资源浪费，未来中央可能会根据不同地区资源禀赋，制定越来越多的产业发展规划。例如，2023年10月国务院颁布《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》，强调矿产开发、矿区建设、现代能源体系建设和农牧业基础设施建设等方面；同年10月中央政治局会议审议的《关于进一步推动新时代东北全面振兴取得新突破若干政策措施的意见》则强调现代化农业、生态保护、清洁能源和边区特色产业以及基础教育等。在这些产业规划的引领下，内蒙古、东三省等地上半年固定资产投资增速表现较为亮眼。

第二，清理“税收洼地”，维护区域间投资环境的稳定与公平。部分地方政府和财税部门通过税收返还等方式变相减免税收，侵蚀税基、转移利润的方式进行不合理竞争，最终会导致整个投资环境受损。2024年6月国务院公布《公平竞争审查条例》，自2024年8月1日起施行，要求不得给予特定经营者税收优惠，不得给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴，预计相应表述也会在三中全会提及。

第三，促进劳动力、土地、能源、数据要素的统一和自由流动。建设全国统一大市场的另一要义是促进各类要素的市场化改革，包括劳动力自由流动、土地自由流转、能源市场统一和数据要素可交易等，其中可能涉及户籍制度改革、农村集体土地入市等。例如，2019年国家发改委发布《国家城乡融合发展试验区改革方案》，要求吉林省、江苏省、浙江省的11省建立城乡融合发展试验区，目标在2025年前形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。

注：本文来自国泰君安发布的《【国君宏观】目标导向和问题导向相结合的全面深化改革——二十届三中全会前瞻系列之三》，报告分析师：黄汝南、刘姜枫、汪浩、韩朝辉、郭新宇、张剑宇

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