宋雪涛：改革的逻辑

改革是最重要的事，降低系统风险，释放潜在增长，修复社会预期。

用一个词来概括中国经济的现状，就是转型。

今天中国经济的转型涉及各个方面。从宏观角度看，过去三年房地产保持了每年投资平均下滑约10%、销售平均下滑近20%、新开工平均下滑近30%的趋势，但是经济总量仍然保持了每年4%以上的名义GDP增长。

背后是经济增长模式已经从过去依靠“房地产-金融-土地财政-基建投资”的债务扩张型驱动，转向了依靠制造业效率提升、成本下降、技术驱动带来的出口份额持续增长和大众消费、服务消费的稳定增长。

经济在去地产化的同时，也在去金融化。2023年开始，金融数据中的数量型指标例如M2、社融、中长期贷款等与经济数据的相关性有所走弱。金融对实体经济的反映更多体现为价格，比如短期利率反映短期资金供求，长期利率反映长期经济预期。

包括地产和金融在内的各行各业都在发生转型，曾经受房地产销售影响的汽车，对房地产早已不再依赖。钢铁、家具这些地产重度依赖型行业，也在朝着出口和消费等新需求转型，比如汽车、造船的用钢需求明显上升，粗钢产量与房地产投资的相关性明显走弱，但是水泥、沥青受地产的影响暂时还无法被其他行业消化。

在大多数行业开始转型或者转型接近完成之时，地方财政的转型还存在着一定挑战。

2023年以卖地为主的政府性基金收入占地方综合性财政收入的36%，卖地占综合收入的32%。土地财政位于高峰的2021年，土地出让金达到8.7万亿元，2022、2023年下降到了6.7、5.8万亿，预计今年土地出让金将继续下滑到4.5万亿元左右。

“房地产-金融-土地财政”的链条停滞使得地方财政收入承压，但是支出难以等比例下降，保工资、保运转、保民生（三保）是地方政府的底线支出，其他正常支出比如债务付息也难以快速压降。

在土地财政降温的背景下，仅靠中央加杠杆弥补地方财政收入难以解决长期问题，地方财政压力还会持续存在，地方政府债务和地区性中小金融机构成为了两个最主要的系统风险，如果没有得到及时解决，风险可能会向其他领域传导。

有效地解决发展和转型中的地方政府债务问题，不是靠加杠杆或刺激经济，而是需要靠改革帮助地方政府加快转型，适应经济发展模式的转变——让钱变多，让事变少。

钱变多，在土地财政降温的背景下，需要增加地方的财政收入，培育税源，调整税种。

培育税源需要弄清楚未来的税源在哪些行业哪些地区。当前经济增长模式已经出现转变，意味着地方政府的税源也和过去有所不同，从房地产、土地、金融转为制造业、出口、大众消费。

站在扩大税源的角度，地方政府未来可能将积极培育壮大制造业的优势能力、提高出口规模和国际竞争力，以及扩大大众消费和服务消费，让能发展的地区更充分的发展，创造更多税源。

改革的核心是解放生产力，让生产要素（劳动、资本、土地、技术、数据）去效率高的地方发挥作用，但是今天仍然有两个关键要素的流动和配置受到不同程度的影响，一个是土地指标，另一个是户籍人口。

土地要素的市场化程度不高，仍然以耕地保护为首要目标，保留耕地红线，而且过去向发展落后地区倾斜建设用地指标，结果是有发展潜力的地方建设用地指标不足，发展潜力不足的地方建设用地指标较多。

如何将土地指标特别是工业建设用地指标，从不适合发展制造业和出口的地方流转或者交易到现代化制造业能够进一步做大做强的地方，这是土地要素市场化改革的重要议题。

总书记在2月19日的二十届第四次深改委会议上提到要“增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”，“建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度”。

土地指标的市场化配置会改变中国经济的地理布局，如果未来大多数工业和出口集中在沿海地区、中部关键省份和西部两大经济圈，那么人口也会朝这些地方集中，获得公共服务的户籍限制也需要相应放开。

所以，土地指标跨区域流转交易和户籍制度改革是要素市场化的重要构成。

1994年分税制改革能够顺利推进的重要背景是地方政府通过土地出让弥补了收入缺口，营改增使得地方税源进一步集中到了土地财政上，在土地收入长期下滑的背景下，提高地方债务的可持续性，需要适当调整中央和地方的分税比例，增加地方财政收入。

今天的主要税种包括增值税、企业和个人所得税、消费税等。消费税过去完全归属于中央税，主要在生产环节征收，导致的结果是地方政府“重生产、轻消费”，因为拉动生产能够带动当地的增值税和企业所得税，而拉动消费可能贡献的是其他地区的税收。地方政府“重生产、轻消费”造成了过度补贴、消费力不足等供需失衡问题，比如某些地区鼓励汽车消费出台补贴政策只针对本地汽车品牌。

如果消费税征收从生产端后移到消费端，从中央独享变成了央地分享，显而易见的好处是地方政府有鼓励消费的真实动机，并且征收效率提升，也能减轻偷税漏税的问题。过去消费税征收是以出厂价为基准，而在消费端征收以销售价为基准，一定程度上也提高了消费税的税基。

过去消费税的征收范围较窄，主要针对烟酒、汽车、成品油、奢侈品等少数高端消费，未来征收范围有可能扩大，逐渐成为包括大多数普通消费品在内的价外税，比如除了烟酒车油奢之外的可选消费也可能会逐步纳入消费税征收范畴。

2019年国务院印发21号文中明确提出“调整完善增值税留抵退税分担机制”、“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，今年年初财政预算再次提到“推动消费税改革，完善增值税制度” 。

事变少，核心是改革考核机制，重塑央地关系。

GDP锦标赛的考核机制在过去的高速发展期起到了正向激励作用，但进入提质阶段后，发展模式和考核机制更应该与资源禀赋相结合，有些地方擅长发展高新技术产业，有些地方适合发展制造业，有些地方的资源禀赋不适合工业，但是适合现代化农业、生态旅游和环境保护。

过去一些地方政府通过违规出台“小政策”、“税收洼地”、“财税返还”的方式来招商引资，造成了地方政府的不良债务和重复建设浪费问题，这些做法未来将逐渐被禁止。

6月13日国务院出台《公平竞争审查条例》，明确各地税收优惠、财政奖补面临全面审查、清理。2024年以来，全国审计工作会议、国新办新闻发布会、全国税务工作会议都从不同的角度都提出对各地招商引资中的涉税问题进行专项治理。

解决发展和转型过程中的问题，需要调整地方政府的考核机制和发展模式，完成“应试教育”到“素质教育”的转变。“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势”，“产业和人口向优势区域集中”。

让适合发展制造业的地区有更多的建设用地指标和人口规模，培育更大的税源，贡献更多的税收。让适合发展现代化农业和生态旅游的地区有相应的土地指标收入和转移支付，并减少招商引资、基础设施建设等方面的支出。

改革一环套一环，牵一发动全身，很难单兵突进，改变地方政府考核机制，释放要素市场化潜力，推进财税体制改革，这三个方面需要相互配合推进。通过改革加快地方政府转型，解决当前经济运行和经济转型过程中的阻碍和风险。

发展新质生产力离不开全面深化改革。新质生产力的核心是创新，根本是效率。无论是要素配置改革、财税体制改革还是考核机制改革，都是在提升经济运转的效率。优化要素的配置，让有限的资源能够发挥更大的作用；调整税源和税种，让地方财政更契合于经济结构的转型，重视新动能和消费市场的培育；改革考核机制，更大程度地发挥不同地区的资源禀赋和比较优势。

改革不是搞刺激，如果指望改革是货币宽松或者财政加杠杆大规模投资到某个领域，那是对改革的误解。

尽管改革在经济上见效需要漫长的实践和等待，但改革本身就是最大的积极信号，降低系统风险，释放潜在增长，修复社会预期。

[1]https://tdzx.fuzhou.gov.cn/jdhy/zcjd/202306/t20230627_4627179.htm

风险提示

本文对于改革政策的预期存在主观性，或与最终政策存在偏差；政策的推出节奏存在不确定。

注：本文来自天风证券发布的证券研究报告 《改革的逻辑》，分析师：宋雪涛SAC执业证书编号:S1110517090003 张伟SAC执业证书编号:S1110522080093

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