超大特大城市城中村改造，明年稳投资的重点

主要观点

今年以来，中央政治局和国务院多次强调超大特大城市城中村改造，随着各地持续推进城中村改造工作，这将是明年稳投资的重点。2023年4月28日，中央政治局会议强调“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设”；7月21日，国务院出台《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》 ，要求坚持本轮城中村改造分三类实施，坚持多渠道筹措资金和将城中村改造与保障房建设相结合。城中村改造是一项民生工程，更是一项发展工程，对于促进投资、扩大内需都能起到重要作用。推进城中村改造将进一步激发上下游相关产业发展活力，带动有效投资和消费 ，是未来几年稳定经济增长的重要手段。

城中村改造预计涉及住房面积9.9亿平米，改造后价值估计在5.8万亿左右。我们使用2020年的中国人口普查年鉴中各省、直辖市的自建住房户数占比和租赁其他住房户数占比来代替超大特大城市的相关占比数据。从估算结果来看，超大特大城市城中村住宅面积合计为9.9亿平米，其中深圳、上海、东莞、北京等地城中村面积较大，分别为16246万平、10972万平、9957万平和8358万平。沈阳、大连和哈尔滨等地城中村面积较小均不足1100万平。我们用估算的各地城中村面积乘以各地2023年1-10月份百城新建住宅价格的平均值的20%，如果城中村改造之后形成的商品房容积率和此前城中村的容积率相同，对应的住宅价值规模为5.8万亿。如果城中村改造在未来五年完成，每年的改造面积为1.98亿平左右，改造产生商品房价值为1.16万亿左右，改造面积占去年商品房销售面积的14.6%，改造后形成的商品房价值占去年商品房销售额的8.7%。

城中村改造流程大致可分为策划和实施两阶段。策划阶段包括项目申报、确定合作方、制定实施方案三步；实施阶段包括前期工作、土地一级开发、后续开发三步。考虑到城中村项目应分类施策，坚持因地制宜、“一村一策”，因此不同项目的流程、各地的政策要求存在差异，但总体而言大致可分为策划与实施两阶段。

基于对城中村流程及各地政策的梳理，结合今年以来关于超大特大城市城中村改造的会议与相关文件，我们梳理本轮城中村改造有六大特点：1）政府主导、市场参与，充分发挥国有企业在土地整理中的作用；2）坚持“净地出让”；3）由“开发方式”向“经营模式”转变，借助长期运营收入平衡改造投入；4）资源统筹规划，促进资金综合平衡；5）盘活存量低效用地，注重产业安置与转型升级；6）与保障性住房建设相结合。

PSL与专项债或将成为城中村改造重要的资金来源。此前PSL曾作为资金来源，为棚改提供了长期、稳定、低成本的资金。根据中国证券报的报道，保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”有望获得更多中长期低成本资金支持。PSL可能是重要的资金来源之一。另外，专项债也将更多的用于城中村改造。2019年以来，有1180只专项债投向了棚户区改造，规模高达2.42万亿元，占比约14%。如果按此比例估算，专项债中可能有5000亿左右用于城中村改造。

估计明年城中村改造将拉动GDP增长0.6%。我们用支出法来估算城中村改造对经济的拉动，如果城中村改造周期在十年左右，那么按此前估计总体改造规模平坦到未来十年，明年城中村改造产生住房价值在1.16万亿左右。由于土地价值不算做当年GDP，因而把这部分从中扣除。2022年商品房销售额13.3万亿，当年土地购置费4.1万亿，土地购置费占商品房销售额的30.8%，以此比例计算。1.16万亿城中村改造对应的经济产出为8027亿元。如果假定明年名义GDP规模为133万亿（对应名义增速5.6%），那么城中村改造将拉动经济增长0.6个百分点。

风险提示：政策变化超预期，估计结果有偏差

报告正文

1、城中村改造，如何理解？

今年以来，中央政治局和国务院多次强调超大特大城市城中村改造，随着各地持续推进城中村改造工作，这将是明年稳投资和信用研究的重点。2023年4月28日，中央政治局会议强调“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设”；7月21日，国务院出台《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》[1]，要求坚持本轮城中村改造分三类实施，坚持多渠道筹措资金和将城中村改造与保障房建设相结合。城中村改造是一项民生工程，更是一项发展工程，对于促进投资、扩大内需都能起到重要作用。推进城中村改造将进一步激发上下游相关产业发展活力，带动有效投资和消费[2]，是未来几年稳定经济增长的重要手段。而澎湃新闻[3]，全国共有超大城市7个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。全国特大城市14个，分别为武汉、杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨、佛山、昆明、大连

1.1 城中村改造的背景与原因

城中村是指城市化进程中农村村落转移至城市或与城市融合后形成的新型居民区[4]，城中村改造与保障房建设、棚户区改造、老旧小区改造和城市更新都是对城市化过程的完善，是针对城市化不同阶段出现的问题的解决，我们对五类城市化完善的举措进行梳理：

保障房建设开始于1998年的住房制度改革，我国政府停止福利房分配并实施货币化住房以后，开始建设廉租住房以解决中低收入群体住房困难，2007年左右开始大规模推进保障房建设，将廉租住房保障工作纳入本级国民经济与社会发展规划和住房建设规划，2021年开始保障房建设逐步服务于城市新市民和青年群体。目前我国保障房建设取得巨大成果，1994年至2007年，共建设廉租住房、经济适用住房等保障性住房1000多万套。自2008年大规模实施保障性安居工程以来，到2018年底，全国城镇保障性安居工程合计开工约7000万套。而在“十四五”时期，全国计划建设筹集保障性租赁住房（保租房）近900万套（间），预计可解决2600多万新市民、青年人的住房困难，可完成投资3万亿元左右。

我国棚户区改造最早出现在东三省，是为了国有林区（场）、垦区、矿区棚户区的改造，2015-2017年国务院加快了全国城市棚改步伐并进行货币化安置，重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造，以改善矿工和城市棚户区的住房条件，2021年开始棚改势头消退，住建部在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》明确要求“严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新”。

老旧小区改造针对建成于2000年以前的小区进行基础设施完善；旧改于2019年提出，2020年至今逐步开始实施。近五年，全国改造16.7万个老旧小区，惠及2900多万户、8000多万居民。2023年，希望再开工改造5万个以上老旧小区。

城市更新是对建成区城市空间形态和功能进行整治、改善、优化，目的是推动城市空间结构优化和品质提升；城市更新也是在2019年提出并在2021年写入“十四五”规划。

城中村改造可以解决城市安全、社会治理隐患多的问题，早在2011年开始就被写入“十二五”规划，但是一直没有得到大力推进，但是2023年开始中央高度重视超大特大城市城中村改造问题，先后在4月和7月的政治局会议和国务院文件中提出指导意见，强调政府主导、市场参与，充分发挥国有企业在土地整理中的作用、坚持“净地出让”和坚持与保障房建设结合等六大特点。

保障房建设产生于我国住房制度改革过渡阶段，是为了解决中低收入群体住房困难问题，目前逐步服务于城市新市民和青年群体；棚户区改造诞生于东三省国有林区（场）、垦区、矿区棚户区的改造，后来逐步演变成全国的城市棚户区改造；老旧小区改造主要是针对建成于2000年以前的小区进行基础设施完善；而城市更新是对建成区城市空间形态和功能进行整治、改善、优化；城中村改造致力于解决超大特大城市中大规模城中村及城中村租户导致的城市安全、社会治理隐患多的问题，五类举措均是对我国城市化进程的完善。

中央逐步重视城中村改造工作，顶层设计思路将拆除新建和经常性整治等相结合。城中村改造相继写入“十二五”、“十三五”和“十四五”规划；2022年，新型城镇化实施方案中，明确了“三区一村”的城市更新计划，将城中村改造为城市社区或者其他空间。2023年以来，中央政府多次强调加快推进城中村改造，并给出了拆除新建、经常性整治提升和拆整结合的三种改造方式，货币政策也向城中村改造倾斜，强调“加大对住房租赁、城中村改造、保障性住房建设等金融支持力度”。

1.2 城中村面积和改造形成商品房价值测算

对超大特大城市城中村规模的估计。我们使用2020年的中国人口普查年鉴中各省、直辖市的自建住房户数占比和租赁其他住房户数占比来代替超大特大城市的相关占比数据，假设全国人均住房建筑面积为30平方米/人，测算得到城中村面积。

超大特大城市城中村住房面积估算为9.9亿平方米左右。从估算结果来看，超大特大城市城中村住宅面积合计为9.9亿平米，其中深圳、上海、东莞、北京等地城中村面积较大，分别为16246万平、10972万平、9957万平和8358万平。沈阳、大连和哈尔滨等地城中村面积较小均不足1100万平。

城中村改造为商品房之后，如果容积率不变，那么对应的商品房价值为5.8万亿元。我们用估算的各地城中村面积乘以各地2023年1-10月份百城新建住宅价格的平均值的20%，如果城中村改造之后形成的商品房容积率和此前城中村的容积率相同，对应的商品房价值规模为1.16万亿。如果城中村改造在未来十年完成，每年的改造面积为1.98亿平左右，改造产生商品房价值为1.15万亿左右，改造面积占去年商品房销售面积的14.6%，改造后形成的商品房价值占去年商品房销售额的8.7%。

2、城中村改造，如何进行？

2.1 本轮城中村改造资金来源多渠道化

本轮城中村改造模式主要以政府与市场合作为主，单方面依靠政府或者市场的模式很难实现，资金筹集呈现多渠道化特征。本轮城中村改造强调多渠道筹措改造资金，更好发挥政府作用、鼓励和支持民间资本参与，预计政府财政资金和专项债资金将重点支持前期的土地一级开发工作，待土地整理、拆迁补偿安置事项处理完善后吸引社会资本参与后期开发建设，助力城中村改造实现多业态、可持续运营。多渠道资金来源包括专项债、财政拨款、土地出让收入、银行贷款、PPP模式、城市更新基金和保障性租赁住房REITs。

专项债方面，发行地方专项债用于城中村改造也提上日程，2023年10月27日，山东省政府专项债券募集1.6亿用于姬家庄、亓家庄城中村改造村民安置用房项目；2023年9月21日，湖北省政府发行专项债，募集2亿资金用于武汉东湖新技术开发区滨湖街城中村改造项目。

财政拨款方面，2017-2021年，广州市黄埔区财政局[7]落实财政资金4.36亿元先后对24个社区开展示范社区创建活动；对于山西晋城的荪庄“城中村”改造项目[8]，阳城县财政局多措并举，筹措资金2.2亿元，用于支持“城中村”改造。截至2023年1月，该项目已完成383户地上房屋、附属物的征收拆迁工作，8栋回迁楼也正在建设中。

土地出让收入方面，《重庆市财政局行政规范性文件》[9]强调，城中村改造地块出让后产生的土地出让金，按照国家政策规定扣除农业土地开发资金、国有土地收益金、征收业务费后，安排主城各区用于城中村改造。

银行贷款方面，2023年2月份，深圳市人才安居集团[10]与国家开发银行、工商银行、建设银行、中国银行、农业银行签订授信协议，获得5000亿元银行授信支持；6月份，上海市青浦区凤溪社区“城中村”改造项目成功组建银团[11]，银团由农业银行上海市分行作为牵头行、代理人，涉及总金额220亿元，为项目开发方中交城市投资控股有限公司提供资金保障。

PPP模式方面，具体案例有深圳大冲村改造，该项目总投资近450亿元并采用多方协作模式，政府监管、华润置地负责出资和开发，村委会负责组织协调村民利益和意愿，是政府和市场合作的经典案例；上海徐泾老集镇城中村改造由地方民企主导，总投资118亿元，在改造过程中，老集镇引入一家近30年发展历史的本土企业灿辉国际，与徐泾资产（镇属集体企业）合资组建上海新徐泾城实业有限公司，牵头打造建筑面积超55万平方米的俊灿星城项目。

城市更新基金方面，为了推进旧区改造，上海于2021年6月发起了国内规模最大（800亿）的城市更新基金，该基金采用“引导基金+项目载体”模式，其中引导基金规模100.02亿。

保障性租赁住房REITs方面，2021年7月，随着国家发展改革委发布“958号文”，保障性租赁住房纳入基础设施REITs试点范围。通过发行保障性租赁住房REITs盘活成熟的存量资产，并将回收资金用于新的项目建设，有助于构建保租房投资的良性循环，实现“以存量带动增量”。

2.2 改造流程及各地对比

城中村改造流程大致可分为策划和实施两阶段。策划阶段包括项目申报、确定合作方、制定实施方案三步；实施阶段包括前期工作、土地一级开发、后续开发三步。考虑到城中村项目应分类施策，坚持因地制宜、“一村一策”，因此不同项目的流程、各地的政策要求存在差异，但总体而言大致可分为策划与实施两阶段。

策划阶段主要包括项目申报、确定合作方、制定实施方案三项工作，本轮城中村改造特别强调规划先行，先谋后动。本轮城中村改造特别指出，要“成熟一个推进一个，实施一项做成一项”，因此策划阶段的落实程度尤为重要。实施前需上报项目方案，这就要求做好前期调研与规划，实施方案的制定等工作。

1）项目申报。项目申报需要确定“城中村”的范围、调研该村基本情况、大致确定改造方式以及补偿安置方案。其中补偿安置主要是为了在房屋征收（拆迁）过程中保障被征收人的合法权益，包括货币补偿、产权调换两种形式，产权调换又可分为市场化和非市场化安置两种。货币补偿即提供一笔货币补偿费，产权调换即提供房屋，如果利用存量安置房进行补偿，则可以盘活富裕的房源。产权调换市场化安置指发放房屋补偿款，居民可在一定范围内自行购买存量安置房或商品房；非市场化安置即直接在统筹安置房源的范围内进行选房。

在项目筛选过程中，从流程来看，多地提到要简化审批流程，提高效率；从项目选取标准来看，城中村改造应当增进社会公共利益，上海提到要优先将涉及历史文化名镇名村保护、撤制镇改造等的“城中村”列入改造计划。北京、深圳、广州等地都提到要优化审批流程，从而提升改造效率，广州特别提到在实施方案编审期间，可以前置所涉及的土地征收工作。在项目选取的标准上，上海提到优先选取涉及历史文化名镇名村保护、撤制镇改造等的“城中村”项目。

针对被拆迁居民的补偿安置，主要包括货币补偿和产权调换两种形式，其中产权调换具体表现为提供安置房或者房票安置。安置房实行原地和异地建设相结合，规划条件允许的地区，尽可能实现就地安置；对中心城区因文物保护、规划条件限制等无法就地安置的，可进行异地安置。具体到不同城市，广州在《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》中提出探索房票安置政策机制，通过实施房票安置，降低回迁用地安置需求，实现集约节约用地，缩短城中村改造周期，提升城中村改造效率。同时还可以节省安置临迁费，减轻财政资金压力，定向去库存。杭州安置政策则鼓励“1+X”安置办法，即被补偿人选择1套安置房，其余安置面积均以货币方式进行补偿。

2）确定合作方。在项目申报后，可通过政府授权国有企业，或通过公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式进行招标，引入合作方。从合作方的资质看，大部分招标公告中对公司房地产开发的能力与经验、资金实力与信誉提出要求。在项目申报审批通过后，可与合作方签订合作实施协议

在选择合作方时，从方式来看，多地提出要以市场化的方式，通过竞争性准入机制择优选取，但重大项目仍然倾向于直接授权；从对象来看，大多仍倾向于选择国有企业作为改造主体。上海、广州等地表示要通过竞争性准入机制，通过公开方式引入实施主体；天津同样鼓励多方参与，但也表示建设周期长、投资规模大的重大城市更新项目，可通过政府授权国有企业进行实施。此外，北京、广州等多地仍倾向于选择国有企业作为改造主体，尤其是一级开发工作。

3）制定实施方案。我们主要参考了松江区洞泾镇沪松公路相邻地块“城中村”改造项目实施方案，其内容涵盖项目概况、改造模式、权益保障三部分。其中项目概况主要包括项目名称、背景、改造范围、初步摸排情况、必要性与特色等。改造模式按主体可分为政府、市场或村集体主导；按方式可分为拆除新建、整治提升、拆整结合三种。权益保障一是体现在充分遵从村民意愿，二是对村民的生活、利益、就业等方面提供保障。在确定实施方案后，需在住建部备案，随后上报至政府部门审批

在改造模式方面，按主体来看，多地仍遵循政府主导的原则；按方式来看，各地基本遵循拆除新建、整治提升、拆整结合三种。深圳、广州、长沙等地表示坚持“政府主导”，广州特别提出要强化政府对于土地一级开发工作的管理；上海同样表示政府主导，这有别于城市更新中提出的政府引导模式。从方式来看，上海、广州等地表示会以拆除新建、整治提升、拆改结合三种方式分类施策，并针对不同的方式制定工作导则。住建部强调在实施城市更新行动中防止大拆大建，原则上拆建比不大于2，而城中村作为城市更新的一部分，或将继续延续这一原则。

实施阶段主要包括前期工作、土地一级开发与后续二级、三级开发建设等工作。

1）前期工作。前期工作包括现状调查、落实资金来源、人员补偿安置、产业安置、历史文化风貌保护等工作。本轮城中村改造特别强调要将村民合法权益保障与先谋后动相结合，要“统筹兼顾、整体谋划、积极稳步推进”。“先谋后动”意味着要做好现状调查、落实资金来源；“保障村民合法权益”意味着要妥善安置相关人员，充分尊重群众意愿；而“统筹兼顾、整体谋划”则体现在做好资金平衡、产业搬迁、历史文化风貌保护等工作。城中村是一个高度复杂的社会综合体，应当充分做好前期工作，再稳步推进。

城中村改造的资金来源主要包括国家有关城中村改造项目专项补助；政府专项债券等地方政府财政资金；城中村改造专项借款、专项贷款；企业债券、基金等社会资金及其他。资金平衡一方面要优先一级平衡，另一方面可通过区域统筹平衡。《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》中明确提到，具体资金来源包括专项补助；政府专项债券等地方政府财政资金；专项借款、专项贷款；企业债券、基金等社会资金等，并通过制定本区城中村改造资金平衡方案统筹安排改造资金。在资金平衡方面，上海也提到应通过区域统筹实现平衡，此外市级支持资金应当优先平衡该项目一级阶段资金缺口。

产业搬迁指对要保留的产业进行转移。在对当地开展调查，统筹发展需求后，需合理布局产业。符合当地发展需求的，可通过搬迁或就地改造的方式进行安置。例如，广州市表示应当对城中村产业情况开展调查，统筹考虑产业规划和产业发展需求，先行安排产业转移承接园区，有序疏解城中村集聚产业，坚持异地迁移与就地改造相结合，按照合理布局、区域平衡的原则，保障产业用地需求或者配置一定比例的产业用房。此外，历史文化风貌保护主要指经认定的保护项目，可带保护保留建筑出让。

2）土地一级开发。土地一级开发流程大致为土地征收→地上建筑物（房屋）征收→土地整理→土地储备→土地出让。涉及集体土地征收的需要按照征地报批→发布公告→实施征收的流程开展征收，本轮城改强调“依法征收”，这意味着征收前必须充分征求村民的意愿，并把征收补偿款落实到位。在土地及其上房屋征收完成后，需要进行开发整理，达到“三通一平”、“五通一平”等要求，随后纳入储备，后由土地资源管理部统一供应。土地出让有无偿和有偿两种方式，其中行政划拨属于无偿出让，通常为公益性用地，有偿出让分为“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）和协议出让两种方式。

与此前多由企业（尤其是民营企业）主导具体推进不同，新一轮城中村改造由城市政府主导，参与前期征收补偿标准和程序的确认、改造方案的形成、规划指标的统筹、土地收储等。尽管民营企业主导式的一级开发在拆迁补偿标准、程序上较为灵活，但也容易出现补偿成本过高、融资困难等问题。为此，近年来广州、杭州等地推动政府和国企主导式的“做地模式”，由地方政府及其地方国企主导实施城中村拆迁补偿安置，而后将“生地”整理为“熟地”，土地再入市。

在土地出让方面，从出让要求来看，本轮城改特别强调“净地出让”，而多地也对此进行响应；从出让方式来看，各地基本遵循公益性用地行政划拨，经营性用地“招拍挂”的原则。“净地”是指土地出让发生在经确权平整过的土地上，在土地出让之前，已经完成了土地收储、拆迁补偿、七通一平等系列工作。这样的好处是用地性质固定、控制性要求确定，便于在具有升值潜力的地区，实现以市场化为主导、大规模、一次性的开发建设方式。“净地出让”充分保障了村民的利益，上海、广州等多地对该模式积极响应。从出让方式来看，上海、北京、广州等地提到安置房等公益性用地通过划拨出让，而经营性用地可采取招拍挂的方式，此外，上海还提出对于不适宜单独开发的储备土地，可结合周边项目以协议出让方式供给实施主体。

3）后续开发。后续开发主要指后续二级、三级开发。二级开发主要包括房屋建设，根据本轮城改要求，有安置房新建需求的，要先行开展安置房项目供地和建设，此外还需建设一定比例的保障性住房。三级开发主要指后续产业开发运营，需发展多样化的业态。中国城市规划学会副理事长赵燕菁表示，城中村本身是一个产业空间，城中村在“改造后应该保持多样化的业态。”[12]因此，改造时要注重产业导入和培育孵化，努力发展各种业态。

根据二级开发的主体是否与一级相同，可分为一二级联动或分离两种模式。以北京为例，一二级联动：规划含有回迁商品住房的，可将改造前期工作及拟改造土地的使用权一并在土地市场通过招标方式确定土地使用权人；一二级分离：规划用地性质为商业金融等其他经营性用地且不含有回迁安置房（定性为商品住房）的，按照“拆迁建设分离”原则，在项目用地征收完成后，在土地市场公开入市交易。而针对广州的做地模式，一二级联动+协议出让：针对重点城市更新片区，可以将做地和土地开发建设“打包”，一并通过公开招商选定做地主体。接着，做地主体在完成前期的做地工作并缴纳土地出让金后，可以通过协议出让的方式获得土地使用权并进行开发建设；一二级分离+招拍挂出让：做地主体完成做地后，经过政府收储再放到招拍挂市场出让。

此外，本轮城中村改造与保障性住房建设、新城建设、乡村振兴、历史文化保护、产业发展等紧密结合，多地政策均有类似表述，其中特别强调结合保障性住房。广州市表示应当按一定比例配置保障性住房，建设量较规划有节余的，优先配置保障性住房；上海市也表示坚持将城中村改造和保障性住房建设紧密结合。

2.3 本轮城中村改造特点

基于上述对城中村流程及各地政策的梳理，结合今年以来关于超大特大城市城中村改造的会议与相关文件，本轮城中村改造有六大特点：1）政府主导、市场参与，充分发挥国有企业在土地整理中的作用；2）坚持“净地出让”；3）由“开发方式”向“经营模式”转变，借助长期运营收入平衡改造投入；4）资源统筹规划，促进资金综合平衡；5）盘活存量低效用地，注重产业安置与转型升级；6）与保障性住房建设相结合。

政府主导、市场参与，充分发挥国有企业在土地整理中的作用。城中村改造是一项重要的“民生工程”，因此必须发挥政府在改造过程中的统筹作用，确保拆迁补偿安置合理，注重历史文化遗产和自然生态环境的保护，重视配套公益性基础设施完善，避免过度房地产化的开发建设。同时，土地一级开发由于涉及房屋拆迁、人口安置等事项，会产生较大沉淀资金，对改造主体的综合实力提出严苛要求。民营房产企业由于经营情况恶化，难以承担前期开发的巨额资金投入，因此需要发挥国有企业的特殊优势，令其承担起前期土地整理这块“硬骨头”。例如在广州推行的做地模式中，由政府认定国有企业作为做地主体，具体分为2种。其一，是市级做地主体，具体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建设集团等全资国企。其二，各区政府（广州空港经济区管委会）可以认定或组建1-2家区属全资国企，开展做地工作。

坚持“净地出让”基本原则，探索实现土地一二级联动。7月城中村改造工作部署电视电话会议上，明确提及城中村改造必须实行净地出让。实行净地出让的主要目的在于充分保障农民（被拆迁人）的合法权益、严格按照市场化规则实行出让、受让人必须按照标准缴纳土地出让金以确保财政收入不受损失。但城中村各类土地用地性质复杂交错、改造难度较大，对当地政府债务承受能力、开发商融资运营能力均是一个严峻的考验。在此情况下，需要探索土地一二级联动开发以推进城中村改造项目顺利落地实施，具体包括协议出让和带方案出让两种形式。

由“开发方式”向“经营模式”转变，借助长期运营收入平衡改造投入以实现可持续发展。早在2021年8月，建科〔2021〕63号文便提出探索可持续更新模式，不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。而针对今年以来被中央重要会议屡次提及的城中村改造，广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，城中村改造将主要通过长期运营方式来实现资金平衡，这与过去通过商品房涨价和销售来买单的方式完全不同，这也是房地产新模式的重要组成部分。可运营的部分包括：改造片区内餐饮零售、商业服务、停车场，公租房和长租房，商业化的养老托幼设施，产业园区等。

实行资源统筹规划，促进资金综合平衡。7月份城中村改造工作部署电视电话会议上，何立峰指出要在城中村改造过程中实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡。自然资发〔2023〕171号文对区域间资源统筹提出具体指导意见，对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。“城中村改造如何啃‘硬骨头’，关键还是改造资金怎么平衡。”广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，国务院办公厅印发的指导意见提出，鼓励实施区域统筹和成片开发，改造项目土地四至范围可扩大至周边少量低效用地，允许集体土地和国有土地整合、置换。“也就是说，各地政府可以将过去单一城中村改造的‘小平衡’变为片区综合改造的‘大平衡’，以丰补歉、以肥补瘦。”

盘活存量低效用地，注重产业安置与转型升级。长期以来，在一些城镇和乡村地区，包括城中村、老旧厂区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。为落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的有关要求，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，自然资源部在今年9月开展低效用地再开发试点工作，鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。城市更新包括三大空间即居住空间、产业空间、公共空间的更新，而城中村改造也绝不能是简单的房地产开发，一定是多目标的组合。因为城中村本身就是一个产业空间，其业态不是预先规划，而是随市场需求变化而不断变化，因此，城中村改造需要注重产业导入和培育孵化，努力发展各种业态。

坚持“房住不炒”定位，与保障性住房建设相结合，重点在于增加保障性租赁住房供给。今年7月国常会明确提及要把城中村改造与保障性住房建设相结合，9月自然资源部发布的自然资发〔2023〕171号文更是直接指出探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。我国超大特大城市吸纳了大量外来人口、新市民和青年人，这些群体相当部分租住在城中村。此轮城中村改造，鼓励将村民富余的安置房以小户型为主单独设计、集中建设并长期租赁用作保障性租赁住房，鼓励在妥善做好原有租户安置搬迁、租金基本稳定的前提下，将城中村房屋整体长期租赁并改造提升用作保障性租赁住房。以深圳为例，今年计划通过城中村规模化品质化改造提升，筹集保障性住房5.2万套（间）。深圳市住房和建设局相关负责人介绍，城中村保障性住房规模化品质化改造提升由政府主导筹集，改造后的租金以不涨为原则，单套租金原则上与改造前基本持平，即便个别房源因改造成本高、投入较大、建筑结构复杂，也将严格控制成本、价格。

3、2024年城中村展望

3.1 城中村改造将形成商品房价值5.8万亿，拉动GDP增长0.6%

城中村改造为商品房之后，如果容积率不变，那么对应的商品房价值为5.8万亿元。我们用估算的各地城中村面积乘以各地2023年1-10月份百城新建住宅价格的平均值的20%，如果城中村改造之后形成的商品房容积率和此前城中村的容积率相同，对应的商品房价值规模为5.8万亿。如果城中村改造在未来五年完成，每年的改造面积为1.98亿平左右，改造产生商品房价值为1.16万亿左右，改造面积占去年商品房销售面积的14.6%，改造后形成的商品房价值占去年商品房销售额的8.7%。

城中村改造将拉动GDP增长0.6%。我们用支出法来估算城中村改造对经济的拉动，在假定明年城中村改造产生商品房价值1.16万亿的情况下，由于土地价值不算做当年GDP，因而把这部分从中扣除。2022年商品房销售额13.3万亿，当年土地购置费4.1万亿，土地购置费占商品房销售额的30.8%，以此比例计算。1.15万亿城中村改造对应的经济产出为8027亿元。如果假定明年名义GDP规模为133万亿（对应名义增速5.6%），那么城中村改造将拉动经济增长0.6个百分点。

3.2 哪些渠道筹措改造资金

鼓励民间资本参与改造，基础设施公募REITs有望扩容。7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，指出在城中村改造过程中要积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。这一明确表态可激发市场参与积极性，在内需亟须提振之际，鼓励民企市场主体和社会资金以其灵活性和活力积极参与城中村改造，对于拉动投资、拉动内需大有裨益。在此背景下，引入基础设施公募REITs这一创新模式对于活跃资本市场和拓宽城中村改造资金来源均有所帮助。

基础设施公募REITs试点工作稳步推进，消费及保障性租赁住房基础设施REITs迎来发行利好。证监发〔2020〕40号文明确要求在基础设施领域推进不动产投资信托基金试点工作，也代表着境内基础设施公募REITs试点正式起步。3月7日，证监会发布《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》，对消费基础设施REITs及保障性租赁住房REITs的发行带来政策利好。文件具体表明，研究支持增强消费能力、改善消费条件、创新消费场景的消费基础设施发行基础设施REITs。优先支持百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，保障基本民生的社区商业项目发行基础设施REITs。同时，落实中央“房住不炒”要求，充分考虑保障性租赁住房的保障属性，鼓励更多保障性租赁住房REITs发行，首次申报发行REITs的保障性租赁住房项目，当期目标不动产评估净值原则上不低于8亿元，可扩募资产规模不低于首发规模的2倍。

目前基础设施公募REITs总计发行规模为954.52亿元，共发行29只。其中交通基础设施REITs总发行规模和单只平均发行规模均最大，总发行达到467.15亿元，占比48.94%，单只平均发行58.39亿元。保障性租赁住房REITs累计发行已有4只，总发行规模为50.06亿元，占比5.24%，单只平均发行规模仅有12.51亿元。

本轮城中村改造鼓励借助长期运营收入平衡改造投入以实现可持续发展，改造完成后带来的商业配套项目、保障性租赁住房等基础设施有望产生稳定的长期运营收入，为基础设施REITs的参与提供了有利条件。预计在本轮城中村改造进程中，基础设施公募REITs将迎来一波扩容。

再者，PSL可能将继续新增，为城中村改造提供支持。此前PSL曾作为资金来源，为棚改提供了长期、稳定、低成本的资金。其运作模式是央行通过质押向政策行提供贷款，而后政策行再将资金进行投放。在2015-2017年加快棚改步伐并进行货币化安置的进程中，PSL持续新增，累计新增额达2.05万亿元，为棚改提供有力的信贷支持。而城中村改造同样作为完善城市化的举措，也有望得到PSL的支持。根据中国证券报的报道，保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”有望获得更多中长期低成本资金支持。事实上，国发〔2015〕37号文就提到鼓励农业发展银行对符合条件的实施主体，加大对城中村改造的贷款支持。然而，考虑到本轮城中村改造多次强调多渠道筹措改善资金，PSL的投放规模或相比棚改时期较小。

此外，符合条件的城中村改造项目有望纳入专项债支持范围，且多地已将发行地方专项债用于城中村改造提上日程。2019年以来，有1180只专项债投向了棚户区改造，规模高达2.42万亿元，占比约14%。但自推出城市更新政策以来，棚改逐步淡出历史舞台，加上今年来政策对城中村改造的支持力度持续加大，符合条件的城中村改造项目有望纳入专项债支持范围。而实际上，如前文所提，山东、湖北等地已开始发行地方专项债用于城中村改造。而随着城中村改造持续推进，亟需更多资金支持，专项债或将投向城中村改造项目。

风险提示：

政策变化超预期：政策推进城中村改造的力度可能不及预期；

改造细则有不确定性：目前各地对城中村改造流程、资金来源等细则尚未完全披露，仍存在一定的不确定性；

测算结果有偏差：关于城中村形成的商品房价值、对GDP增长的拉动作用等测算可能存在偏差。

注：本文节选自国盛证券研究所于2023年12月2日发布的研报《读懂城中村改造，展望2024年》，分析师：杨业伟S0680520050001、赵增辉 S0680522070005