下调个税税率可作为扩内需政策工具

投资要点

·核心观点：8月财政部和国税总局密集发布13项延续或新增的个税政策，释放居民减税信号。下一步可以通过适当下调个税税率，释放更多减税空间给中低收入阶层，预计此举可减税1200-1700亿元，并不大幅增加财政负担。虽则拉动消费幅度不大，但覆盖面广、减税效果具有持续性，居民获得感更强。从时机来看，短期或暂无必要，可着眼今明两年跨周期调节，如果经济增长压力加大，下调中低档个税税率或可作为促消费、扩内需的备选政策推出。中长期来看，未来个税改革包括三个方向，扩大综合征收范围、优化税率结构、完善专项附加扣除项目。

· 今年的个税减免：7月政治局会议后，政策端释放居民减税信号，先后密集发布13份个税政策，其中12项陆续到期的个税优惠政策得到延期，并提高了赡养和抚养的专项扣除标准。我们预计存量个税政策规模可达1500-2000亿元，但这部分同比去年并无增量，可理解为暂缓加税规模；而提高三项专项扣除各1000元或可带来增量减税700-1000亿元。

· 我国个税现状：①个税改革历程：现行的《个人所得税法》共有7次修订，其中2005年第三次修订是二十多年来首次提高起征点，2011年第六次修订则是首次调整税率和级差，2018年第七次修订首次实现综合和分类征收相结合。

· ②总量层面，个税是我国第四大税种，2022年占税收收入的9%；且个税收入长期高于居民收入和工资增速，2003-2022年，个税平均增速为17.2%（剔除2012、2019两个负增长年份），城镇非私营单位平均工资增速为11.9%，仅为前者的三分之二。

· ③覆盖面：2018年修订个税法后，考虑附加扣除，个税纳税人可能降至6000万以下。但个税纳税人数量增长很快，2011-2018年从2400万人增至1.87亿人，增长近7倍。原国税总局副局长许善达在2021年指出我国个税纳税人为1亿多人。

· ④个税结构的两个6成：分项目看，超6成来自工资薪金；分地区看，超6成来自粤京江浙沪5省市。

· 个税调整的必要性：①居民收入受损，拖累消费。扣减两类刚性支出后（刚性消费支出+债务还本付息支出），居民部门实际可支配收入增速可能不及疫情前的一半。7月政治局会议亦指出“通过增加居民收入扩大消费，通过终端需求带动有效供给”。

②供需失衡，需求端减税比供给端更有必要。过去三年的供给扩张，加上今年外需下行，共同导致了国内供需失衡、产能闲置。此时，创造有效需求比增加供给更重要，减税降费亦需要从供给端转向需求端，从企业端转向居民端。

· 个税如何调整：①可以适当调降当前个税税率，考虑财政压力和共同富裕要求，可选择仅调降3%或调整3%和10%两档。减税规模或达1200-1700亿，约占一般公共预算的0.55%-0.78%，并不加重太多财政负担。虽则拉动消费幅度不大，但覆盖面广、减税效果具有持续性，居民获得感更强。

· ②时机如何选择？短期内暂无必要，着眼今明两年，如果经济增长压力加大，个税税率调整或可作为促消费、扩内需的备选政策推出。

· ③中长期个税改革主要包括三个方向：一是扩大综合征收范围，二是优化税率结构，三是完善专项附加扣除项目。其中，扩大综合征收范围是促进劳动所得与资本、财产所得税负平衡的重要措施。

· 风险提示：减税规模的推算依赖于各种假设；部分数据指标长期未披露，存在过时可能；经济超预期复苏，减税稳增长被后延。

目 录

1. 个税：存量减税大于增量，工薪减税仍有空间

2. 我国个税现状

2.1.个税改革历程：七次修订、三个“首次”

2.2.个税现状：1亿+纳税人、两个“六成”

3. 未来个税可能进一步用于稳增长

3.1.个税调整的必要性提高

3.1.1.7月政治局会议：通过增加居民收入扩大消费

3.1.2.产能闲置时，创造有效需求比增加供给更重要

3.2.如何调整

3.2.1.扩内需：调降两档中低税率

3.2.2.长期促公平：扩大综合征收范围

4. 风险提示

正 文

1. 个税：存量减税大于增量，工薪减税仍有空间

7月政治局会议后，政策端释放居民减税信号，先后密集发布13份个税政策，其中12项陆续到期的个税优惠政策得到延期，并提高了赡养和抚养的专项扣除标准。

按减税效果来看，11项延长减税，更类似于暂缓加税，增量减税只有两项。近期13项个税政策中，11项是即将到期前决定延续，如不延期，这批减税政策的退出将增加居民税负，成为事实上的加税政策。具有新增减税效果的是两个边际增量政策：“提高三项专项扣除标准”、“将个体工商户减半征收个人所得税的年应纳税所得额范围由不超过100万元提高为不超过200万元”。

按纳税群体来看，对工薪阶层的减税力度还有加强空间。在13项个税政策中，10项是针对特定群体，仅有三项面向普遍的工薪阶层，包括“提高三项专项扣除标准”、延续综合所得汇算政策、延续全年一次性奖金单独计税政策。其中，后两项是延长前期政策、避免加税，新增的提高专项扣除标准则专门面向“上有老下有小”群体，因而对于其他工薪群体，本轮还没有额外的增量个税优惠。

本轮个税减税效果如何？

延续型减税规模可能达1500-2000亿，但这部分同比去年可能并无增量，可理解为暂缓加税规模。2021年底，中国政府网曾引用媒体报道称年终奖单独计税、综合汇算清缴、上市公司股权激励等三项个税政策（对应下表中第5、7、8项），一年可减税1100亿元。考虑到其他9项延续型减税，以及个税覆盖人群的扩大，今年规模预计大于2021年。此外，居民换购住房的个税支持（表中第12项）也有相当规模。根据《中国税务年鉴》，2021年个税收入中房屋转让所得约为607.8亿元，占全部个税收入的4.3%。房屋转让所得的增速变动与商品房销售的趋势一致，如图1。根据该项政策，一年内新购住房金额大于或等于现住房转让金额的，全部退还已缴纳的个人所得税。对于置换需求而言，通常会在卖房完成一年内完成买房，并且新购房金额一般也大于现房转让金额。因此，12项延续型减税加起来可能达到1500-2000亿。

提高三项专项扣除各1000元或可增加减税700-1000亿元。今年4月，国税总局在发布会上曾指出，“今年个税汇算首月最新数据显示，专项附加扣除减税已经达到1500多亿元，在这其中‘上有老下有小’这部分群体实现减税近1100亿元”。假设首月申报占比50%-70%，那么专项附加扣除全年减税共计2140-3000亿；提高三项专项扣除各1000元，假设能达到此前8项专项扣除的三分之一减税规模，对应减税700-1000亿。

个体工商户减半征收个税的年应纳税所得额上限从100万提高到200万，预计带来的减税空间并不大。2021年，个税收入中来自经营所得的部分为1001.2亿元，占个税收入的7.1%，但这部分并非全部来自个体工商户。根据国税总局刊载的数据，2021年，个体工商户缴纳各类税收合计也才662亿元。而过去两年，个体工商户享受的减税降费规模年增约500多亿，仅考虑个税可能规模更小。

总体来看，今年增量的个税减税规模并不高，未来必要时个税仍有调整空间，较大可能是通过修订《个人所得税法》调整中低收入档的个税税率，以释放更多减税空间给中低收入的工薪阶层。

2. 我国个税现状

2.1. 个税改革历程：七次修订、三个“首次”

1950年政务院公布的《税政实施要则》中，就曾列举有对个人所得课税的税种，当时定名为“薪给报酬所得税”，但并未实质开征。1978年改革开放后，个税的立法和征收逐步完善。现行的《个人所得税法》于1980年制定，此后直到2018年，一共有7次修订。其中2005年第三次修订是二十多年来首次提高起征点、2011年第六次修订则是首次调整税率和级差，2018年第七次修订首次实现综合和分类征收相结合。

近年来的重要修订如下：

第三次修订：起征点从800元/月提高至1600元/月，1980年以来首次上调。2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议对个人所得税法进行第三次修正，主要修改内容：一是将工资、薪金所得减除费用标准由800元/月提高至1600元/月，二是进一步扩大了纳税人自行申报范围。修改后的新税法自2006年1月1日起施行。

第四次和第五次修订：起征点从1600元/月提高到2000元/月。2007年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议对个人所得税法进行第四次修正，将原税法第十二条“对储蓄存款利息所得征收个人所得税的开征时间和征收办法由国务院规定”修改为“对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法，由国务院规定”，国务院据此作出了减征利息税的决定。之后，2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议对个人纳税法进行第五次修正，将工资、薪金所得减除费用标准由1600元/月提高到2000元/月，自2008年3月1日起施行。

第六次修订：起征点从2000元/月提高到3500元/月，并首次调整税率和级差。2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议对个人所得税法进行第六次修正，将工资、薪金所得减除费用标准由2000元/月提高到3500元/月，调整了工薪所得税率结构，相应调整了个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得税率级距，将扣缴义务人、纳税人申报缴纳税款的时限由次月7日内延长至15日内，自2011年9月1日起施行。

第七次修订：起征点从3500元/月提高至5000元/月，税率不变、调整级差，并首次实现综合与分类相结合。2018年8月31日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对个人所得税法进行第七次修正，此次个人所得税法修改，实现了从分类税制向综合与分类相结合税制的重大转变，将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项所得纳入综合征税范围，实行按年汇总计算征税，将减除费用标准由3500元/月提高至5000元/月（60000元/年），优化调整了税率结构，设立了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人等六项专项附加扣除。新税法自2019年1月1日起全面施行，其中提高减除费用标准和优化调整税率结构等减税措施先行自2018年10月1日起施行。2022年起，又增设3岁以下婴幼儿照护、个人养老金等两项附加扣除。

2.2. 个税现状：1亿+纳税人、两个“六成”

（1）总量层面，个税是我国第四大税种，且个税收入增速长期高于居民收入和工资增速。

从总量来看，个税是我国第四大税种，仅次于增值税、消费税、企业所得税，2022年占税收收入的9%，占一般公共预算收入的7.3%。

个税收入增速长期高于居民收入和工资增速。一般而言，个税收入与居民收入关联较大，但从实际数据来看却并非如此。每次个税法修订后，次年个税收入增速会降至低谷，但随后就会迎来反弹，并持续高于工资增速。比如2018年个税法修订后，2019年个税收入同比增速降至-25.1%，但随后三年里个税收入增速提高至13%，城镇非私营单位平均工资增速仅8%。2003-2022年，个税平均增速为17.2%（剔除2012、2019两个负增长年份），城镇非私营单位平均工资增速为11.9%，仅为前者的三分之二。

（2）从覆盖面来看，当前缴纳个税人群可能突破1亿。

2018年修订个税法后，个税纳税人可能少于6000万。2018年8月31日，时任财政部副部长程丽华在人大常委会新闻发布会[1]上指出“仅以基本减除费用标准提高到每月5000元这一项因素来测算，修法后个人所得税的纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%。”根据2018年5月发布的《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》[2]，2017年末城镇就业人员为42462万人，对应个税纳税人从约1.87亿减少至约6400万人。如果进一步考虑各类专项附加扣除，实际纳税人可能少于6000万。

但个税纳税人数量增长很快，2011-2018年曾经增长近7倍。2011年6月的人大常委会新闻发布会上，财政部指出，随着起征点从2000元提高到3500元，“工薪收入者的纳税面经过调整以后，由目前的约28%下降到约7.7%，纳税人数由约8400万人减至约2400万人”。结合2018年数据，在起征点维持3500元不变的情况下，2011-2018年纳税人从2400万人增加至1.87亿人，增长近7倍。

近年个税纳税人可能再次突破1亿。2021年8月，原国税总局副局长许善达接受访谈时，指出目前我国个税纳税人为1亿多人。相较2018减税时，纳税人增量可能超过4000万人，这与2011-2018的增长趋势也是一致的。但考虑到近年来经济和收入增速显著弱于2011-2018年，以及专项扣除项目的增加，对于纳税人数量不宜过于高估。

（3）个税结构的两个6成：超6成来自工资薪金，超6成来自粤京江浙沪5省市。

从收入结构来看， 2021年我国个税结构中，工资薪金占比61.2%，其次财产转让、利息股息红利分别占比14.3%、12.2%，其他类型所得贡献较小，体现出个税主要是劳动所得税。分地区来看，个税收入大致与各地的人均GDP成正比，人均GDP较高的粤京江浙沪5省市贡献了62.8%的个税，深圳独占广东省个税收入的一半；其余大部分地区的个税收入占比均在2%以内。

3. 未来个税可能进一步用于稳增长

3.1.个税调整的必要性提高

3.1.1.7月政治局会议：通过增加居民收入扩大消费

居民部门收入和预期在疫情后修复较慢，成为消费和经济复苏的主要制约。

居民收入增速降至疫情前7成，超过名义GDP降幅。从国家统计局资金流量表中的居民部门可支配收入增速来看，疫情前（2014-2019）均值为8.8%，疫情后（2020-2022）为6.4%，增速相当于疫情前的七成左右。名义GDP增速在这两个时期的增速从8.9%降至7.1%，疫情后约为疫情前的八成左右，居民可支配收入增速降幅略大于名义GDP降幅。

扣减两类刚性支出后（刚性消费支出+债务还本付息支出），居民部门实际可支配收入增速可能不及疫情前的一半。过去三年居民收入增速下降的同时，刚性支出却在增加，因而扣减刚性支出后的实际可支配收入增速降幅更大。一是刚性消费支出增加。2020年以来，食品和居住这两类偏刚性支出在消费中的占比整体呈现趋势性上行，今年一季度为55.1%，较2019年同期高2.1个点。二是债务还本付息的刚性支出占比增加。还本付息支出占可支配收入的比例经历了两次明显提速，一次是2017年，年均增幅从2010-2016年的年均0.7个点，增长到17-19年的年均1.0个点；另一次就是疫情后的2020年，20-22年该比例的年均增幅进一步提高到1.4个点。扣减上述两类刚性支出后，居民部门实际可支配收入增速的均值从8.2%降至4.0%，增速不到疫情前的一半。

由于过去三年居民部门的实际收入受损，今年消费复苏弱于预期。今年3月以来，社零的季调环比增速显著下行，不仅大幅弱于疫情前水平，也低于2021年同期增速。从物价来看，今年1-7月核心CPI同比均值只有0.7%，大致位于历史序列的后12%的位置，也反映出消费复苏的相对疲软。

因此，促消费的根本之策即改善居民部门收入和预期，这也是近期的政策要求。7月政治局会议明确指出“发挥消费拉动经济增长的基础性作用，通过增加居民收入扩大消费，通过终端需求带动有效供给，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。

3.1.2.产能闲置时，创造有效需求比增加供给更重要

过去三年的供给扩张，加上今年外需下行，共同导致了国内供需失衡、产能闲置。过去三年尽管经济增速较疫情前有所下降，但强劲的外需带动国内供给侧持续扩张，形成“中国生产、供应全球”的贸易格局。供给侧扩张体现为工业增加值增速超过疫情前趋势值，2020年3月-2023年7月季调的实际工业增加值比2011-2019年的趋势水平高出近10%。同时，过去三年净出口对经济增长的贡献高达21.4%，而疫情前五年仅为1.4%。但今年外需下行，加上国内需求复苏偏弱，导致前期扩张的大量产能出现闲置。二季度末，工业产能利用率仅为74.5%，降至75%-77%的中枢区间以下，处于历史偏低水平。

供需失衡、产能闲置之下，创造有效需求比增加供给更重要，减税降费亦需要从供给端转向需求端。前三年我国减税降费偏向企业端，通过“保市场主体”来“保就业”。如2022年全年新增减税降费和退税缓税缓费超4.2万亿元，其中仅增值税留抵退税约2.46万亿元，占比近60%；而这只是退税，此外还有面向企业的减税、降费、缓税、缓费。面向企业端的减税降费在过去三年确实发挥了重大作用，保障中国经济行稳致远。但随着外需下行风险加大，国内供需失衡、产能闲置，减税降费亦需要从供给端转向需求端，通过居民减税创造有效需求，实现经济供需再平衡。

3.2.如何调整？

3.2.1.扩内需：调低两档中低税率

适当调降个税税率可以作为扩内需、促消费的选项之一。目前我国个税税率共有3%-45%的七档，各档税率自2011年税改以来已经12年没有调整，2018年税改也仅调整了级差，因此可以适当下调各档税率以促进消费增长。但考虑财政紧平衡形势和共同富裕的要求，仅调整中低档税率可能是更合适的选择。对于中低收入者而言，不考虑专项附加扣除，年入6万不必缴个税；6万-9.6万部分收入，税率为3%；9.6万-20.4万，税率为10%。若考虑财政压力，可以仅调整3%税率；若需要进一步扩内需，可调整3%和10%税率。

为何不上调起征点？距离上次调整起征点仅仅过去4年，目前个税覆盖人群超过1亿，预计可能仅覆盖前10%以内的收入人口，成为事实上的高收入税。在覆盖面过小时继续提高起征点，并非合适的选择。

时机如何选择？短期内暂无必要，着眼今明两年，如果经济增长压力加大，个税税率调整或可作为促消费、扩内需的备选政策推出。

如果下调税率，减税效果如何？

可以参考前两轮大规模调整个税的经验，推算减税规模可能为1200-1700亿元，带来的财政负担并不大。2011年，个税起征点从2000元提高至3500元，超额累进级数也从9级调整为7级，最低档税率从5%下调至3%。财政部预计减税1600亿元，相当于2011年个税收入的26%。2018年，个税起征点从3500元提高至5000元，七级税率未变，但较低的三档门槛抬高，合计减税4604亿元，占2018年个税收入的33%。假设起征点提高、税率调整、级差调整、专项附加等四种减税工具效力相当，2011和2018年使用三种工具时，减税规模能达到个税收入的1/4-1/3，如果只调整税率，减税规模可能为个税收入的1/12-1/9。进一步假设今年个税收入与2022年持平（前7月下降0.6%），对应减税规模约为1200-1700亿，约占2023年一般公共预算收入（目标21.7万亿）的0.55%-0.78%，由此带来的财政负担并不大。

虽则拉动消费幅度不大，但覆盖面广、减税效果具有持续性，居民获得感更强。2022年我国社零规模为44万亿，今年如果增长7%（前7个月7.3%），约为47万亿。即使上述减税规模在明年全部进入消费领域，也只能拉动社零增长0.25%-0.36%。但这一减税政策使得居民获得感更强，一方面，调低税率相比于专项扣除，覆盖面更广，所有纳税人均能受益；另一方面，下调税率可以长期持续释放减税效果，并非一次性减税。

3.2.2.长期促公平：扩大综合征收范围

近几年来，从“十四五规划”到“二十大报告”等多个中长期规划文件中提到个税改革内容。总结来看，主要包括三个方向：一是扩大综合征收范围，二是优化税率结构，三是完善专项附加扣除项目。其中，优化税率结构主要是降低中低收入税率；“完善专项附加扣除项目”在今年的预算报告中重点提出，可能包括8月新增的提高赡养和抚养的扣除标准政策，降低“上有老下有小”群体税负。中长期来看，需要探索专项附加扣除动态调整机制，比如参考社保挂钩各地社会平均工资，或是建立随物价调整机制。

扩大综合征收范围是未来中长期个税改革的重点方向。2018年税改我国首次实现了综合和分类相结合的个税征收机制，将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项所得纳入综合征税范围，实行按年汇总计算征税。但目前仍然存在劳动所得税负过重，而资本和财产所得税负较轻的问题。2018年税改后，上述四类综合所得最高边际税率为45%，而利息股息红利所得、财产租赁所得、财产转让所得统一适用20%比例税率，这就意味着高收入的劳动所得要比资本和财产所得承担更重的税负。

如图15，我国劳动所得在居民可支配收入中的占比只有56%左右，但却贡献了平均67%左右的个税收入，说明劳动所得的税负仍然要重于其他收入形式。未来改革的方向或是将资本所得、财产所得纳入综合征收范围，降低与劳动所得的最高税率差异。

4. 风险提示

（1）减税规模的推算依赖于各种假设；

（2）部分数据指标长期未披露，存在过时可能；

（3）经济超预期复苏，减税稳增长被后延。

注：本文来自德邦证券于2023年9月4日发布的证券研究报告：《【德邦宏观芦哲&占烁】下调个税税率可作为扩内需政策工具》，证券分析师：芦哲（S0120521070001，首席经济学家）；占烁（S0120122070060，联系人）