国君宏观：乡村振兴有何亮点

导读

乡村振兴是2022年稳增长发力不可忽视的政策主线之一。我们复盘了日韩经济起飞阶段乡村领域的政策促进。未来针对国内，农村消费（新能源汽车、高能效家电和小家电等）和基建投资（农林水利、城乡冷链物流和高标准农田建设等）两手抓将成为稳增长的支撑点。

摘要

1.乡村振兴是2022年稳增长发力不可忽视的政策主线之一。从长期来看，乡村振兴是缩小城乡差距、促进共同富裕的必然选择；从短期看，农村消费升级、产业融合和基础设施建设将释放更大增长潜力。

2.当前我国城乡二元结构矛盾仍然突出，主要体现在：

1）我国农业劳动生产率与发达国家的差距远远高于人均GDP的差距，主要原因是农村土地流转和户籍制度的限制；

2）城乡居民收入差距达到2.6倍，远高于日本韩国实施乡村振兴战略时的差距水平；

3）与收入差距相比，城乡居民在财富结构上的差异更为显著，城镇居民金融资产是农村居民的5倍多；

4）城乡居民在教育、医疗等领域所享受的公共资源差距极大。

3.日韩两国在经济起飞阶段分别推行了“振兴八法”和“新村运动”，解决了城乡二元结构矛盾，城乡收入倍差稳定在1附近。两国的主要经验有：基建先行，改善农村基础设施和人居环境；推进农地流转改革，实现产业深度融合，提高农业劳动生产率等。

4.综合考虑日韩经验、国内共同富裕长期目标和稳增长短期目标，乡村振兴的政策指向包括农地要素改革、农村消费、农村产业和基础设施建设三个方面：

1）农村土地要素改革是促进城乡联动的纽带。未来的改革方向是：一方面扩大农地流转范围，进一步破除资本下乡的藩篱；另一方面，农地经营权流转所产生的收益反过来也可以为进城农民提供公共服务所需资金。

2）缩小城乡收入差距将显著提升农村消费在消费增长中的贡献。品类方面，新能源汽车、高能效家电和小家电是主要增长点，2022年农村新能源汽车销量有望增加150万辆；同时农村消费基础设施（停车位、充电桩、售后服务网点等）短板也有望补齐。

3）农村产业和基础设施建设将成为未来固定资产投资新的增长点，基建领域重点关注农林水利、城乡冷链物流和高标准农田建设。资金方面，一般公共预算、涉农贷款和专项债是乡村振兴主要资金来源，分别侧重于农村民生基本保障、农业生产经营和农业农村基础设施建设。

正文

2022年乡村振兴是不可忽视的政策主线之一。从长期来看，乡村振兴是缩小城乡差距、促进共同富裕的必然选择；从短期看，农村消费升级、产业融合和基础设施建设将释放更大增长潜力。稳增长发力系列报告第三篇，我们聚焦乡村振兴的历史脉络与现实问题，结合日韩乡村振兴的成功经验，从农村要素改革、农村消费、农村产业和基础设施等方面指出。

1. 乡村振兴的历史脉络与现实问题

乡村振兴战略首次提出于党的十九大报告，报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略；2018年，《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》发布，从促进农业现代化、壮大乡村产业、建设美丽乡村、繁荣乡村文化、健全乡村治理、改善农村民生、完善城乡融合等方面对乡村振兴提出了目标要求。

从建国之初的农业“剪刀差”、到社会主义新农村建设、再到乡村振兴，我国三农政策的演进既要解决历史“欠账”、又要实现农村农民“共同富裕”，面临的挑战仍然很艰巨。

1.1. 乡村振兴的历史脉络

建国之初，我国实施“以农补工”政策，通过农产品与工业品的“剪刀差”为工业化积累了原始资本，使我国得以在较短时间内建立了较为完整的工业体系，但也因此造成农业生产效率长期低下的历史遗留问题。改革开放初期，我国通过农村改革解决了困扰数千年的“吃饭”问题，但改革的结果是农村为城市工业化提供了充足的劳动力，而农村农业落后的面貌并未有彻底改变。21世纪以来，随着城市工业化进入后半程，农村剩余劳动力消失的“刘易斯拐点”到来，工业反哺农业愈发成为发展的迫切需要。

21世纪初的社会主义新农村建设是对工业反哺农业的第一次系统性工程。党的十六届五中全会指出，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。为此，2005年制定的“十一五”规划将社会主义新农村建设被放在经济社会发展工作的第一位，提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五点要求。2005年以后，我国农业劳动生产率得到极大提升，扭转了20世纪90年代末以来人均粮食产量下降的趋势；农村公路总里程达到438万公里，14年间增长了45%。

精准脱贫补齐了三农问题最薄弱的环节，为新农村建设转向乡村振兴战略打下了基础。经过十余年的社会主义新农村建设，乡村基础设施得到明显改善，乡村面貌发生显著变化。但直到党的十九大之前，我国仍有 千万深度贫困人口，农村深度贫困人口是我国三农问题最为薄弱的环节，因此2017年精准脱贫被列为三大攻坚战之一，在全面建成小康社会之际胜利完成目标，补齐了最薄弱一环，从而为全面实施乡村振兴战略打下了基础。

全面小康之后，乡村振兴既是共同富裕的应有之义，也是实现共同富裕的重要抓手。2018年发布的《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，将原社会主义新农村建设“五位一体”的总体要求升级为“产业兴旺、生态宜居、生活富裕、治理有效、乡风文明”。如果说从2018年到2020年是从脱贫攻坚到乡村振兴的过渡时期，那么随着2021年国务院扶贫开发领导小组办公室正式更名为国家乡村振兴局，标志着全面小康实现后，我国三农工作的重心正式转移到乡村振兴。《求是》杂志发表的习总书记重要文章《扎实推动共同富裕》，在谈到共同富裕的总体思路时，特别强调促进农民农村共同富裕。我们认为，乡村振兴是实现共同富裕道路上不可缺少的一环；与此同时，考虑到当前我国城乡二元结构矛盾仍然较为突出，实施乡村振兴战略也是实现共同富裕的重要政策抓手。

1.2. 乡村振兴的现实困境

尽管我国通过社会主义新农村建设和精准脱贫改善了农村生产生活面貌，但城乡二元结构矛盾仍然突出，乡村振兴任务艰巨，主要体现在以下几个方面：

第一，农业生产效率低下，是城乡二元结构的根源。从国际比较来看，我国农业劳动生产率与发达国家的差距远远高于人均GDP的差距，2019年我国农业劳均生产率为5609美元，仅为美国的1/20，不足日本、韩国的1/3。农业劳动生产效率低下的原因是多方面的，一是土地公有制下农地流转受到诸多限制，二是户籍制度阻碍农民成为新市民，农民更希望家中留有一亩三分地作为基本的生活兜底保障，导致农业规模化经营不足。根据国务院发展研究中心相关领域专家的资料，我国2.3亿承包农户，户均经营规模不足半公顷。

第二，城乡居民收入差距巨大。2020年城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比为2.56，比2009年的3.33已经有显著改善，但依旧处于比较高的水平。相比之下，改革开放之初，得益于率先实施了农村改革，我国城乡居民收入倍差一度缩小至1.8左右；走在共同富裕改革前列的浙江省2020年城乡居民收入倍差为1.96，并提出5年之内将城乡居民收入倍差降至1.9以内；而日本在1970年基本实现城乡居民收入和消费水平的均等化，此后农村居民收入甚至略超城市居民。

第三，与收入差距相比，城乡居民在财富结构上的差异更为显著。根据西南财大中国家庭金融调查显示，2015年我国城市家庭平均金融资产规模为11.8万元，而农村仅有2.3万元，二者相差超过5倍，主要差异在股票、债券等金融资产方面；城市家庭金融资产与负债的比值超过2，家庭资产负债表相对比较健康，而农村家庭金融资产与负债的比值不足1，也就是说，农村家庭的金融资产无法覆盖其负债。

第四，城乡在公共设施和服务方面的差距依然巨大。在收入和财产差距之外，城乡居民所享受的公共设施和服务水平存在巨大鸿沟。2019年我国农村每万人医疗机构床位数为48.1张，尚未达到城市2007年的水平，而城市每万人医疗机构床位数为87.8张。另据统计，城市与农村之间的供水普及率相差20.7个百分点，燃气普及率之间相差68.1个百分点，污水处理率相差76.7个百分点，生活垃圾处理率相差26.3个百分点。

从上述分析中，我们可以大致勾勒出乡村振兴战略面临的现实困境：农业生产效率低下，城乡居民收入差距在2倍以上，城乡居民所拥有的金融资产差距在5倍以上，农村居民所能享受的公共资源的数量和质量均远低于城市居民。因此，乡村振兴的破题之举便是从根本上打破城乡二元结构。

2. 他山之石：日韩如何实现了乡村振兴？

日韩都是战后较好地解决了城乡二元结构矛盾的国家，特别是其均在经济起飞阶段便重视缩小城乡差距问题，从而在迈入高收入国家行列后接近实现农村农民“共同富裕”。分析日韩两国实现乡村振兴的政策措施，对研究我国乡村振兴的政策指向具有借鉴意义。

2.1. 日本：“振兴八法”

20世纪60年代日本实施了国民收入倍增计划，与此同时，在1961年颁布《农业基本法》，明确要缩小工业和农业之间的收入差距，解决50年代“挖乡补城，以农哺工”的道路导致的城乡二元结构性矛盾。从1955年到1960年，城市家庭人均收入与农户人均收入的差距从1.3倍扩大到1.5倍；1957-1959年，农业生产者收入仅相当于制造业工人收入的63.6%。为此，日本在上世纪后半叶先后颁布或修订了《离岛振兴法》《山村振兴法》《半岛振兴法》等多部乡村振兴法律，史称“振兴八法”。

总的来看，日本“振兴八法”在促进缩小城乡二元结构方面侧重以下几点措施： 

第一，基建先行，大力改善农村基础设施和人居环境。1965 年实施的《山村振兴法》提出通过修建道路，完善用水、用电、生活污水排放设施等改善乡村生活环境。统计数据显示，市町村道路改良率从1970 年的9.1% 提高到1979 年的21.3% ，1989 年又上升到43.3%；新建设的道路在1970 年仅有2.5% ，1989 年大幅上升到64.5%，乡村交通得到极大改善；此外，日本政府扶持农民组建以经济服务为核心的农林渔协，并允许其医院、养老院、体育馆等民生设施，改善农村人居环境。

第二，稳步推进农地流转改革，提高农业劳动生产率。与中国早期类似，二战后日本也对农地采取了严格的管制措施，禁止农地流转。20世纪60年代，日本农地政策开始松动，允许农地使用权流转；1962年日本政府实施“农业结构改善项目”，为获得农地使用权的农业生产法人提供补贴；1975年《农业振兴法》允许村集体与集团签订土地租赁合同；1999年《食品、农业和农村基本法》将土地流转期限从20年延长至50年；2008年修改后的《农地法》全面放开城市工商资本从事农业经营活动。这些措施都有利于农业规模化经营，提高了农业劳动生产率。

第三，推动农业“六次产业化”革命，实现产业深度融合，增加农民收入。农业并非日本优势产业，但其在实现产业融合方面做了大量工作，目的是拓宽农民的收入渠道，增加农民收入。为此，日本学者提出“六次产业化”概念，即一二三产业相加或相乘（1+2+3或1×2×3）所产生的的融合效果。具体来说，日本在推动“六次产业化”革命方面主要做了以下工作：一是建立“地产地消”的流通模式，降低流通成本，树立地方农产品品牌；二是支持围绕农业三产发展，例如农业生态旅游，在人口流出的背景下提高闲置农房的使用效率；三是为城市人口了解农村、定居农村提供平台和政策鼓励，促进城市人口回流农村。

得益于完善持续的乡村振兴政策，日本在1970年实现国民收入倍增后，城乡二元结构几乎被同步消除。1963年起农村人均消费增速开始超过城市，1970年基本达到了均等水平，此后农村人均收入和消费支出开始略超城市水平；1985年冰箱、洗衣机、彩电、汽车的城乡普及率分别是98.5%、98.1%、99.1%、65.3%和98.1%、97.7%、99.8%、85.4%，农村耐用消费品普及率基本持平甚至高于城市；1998年日本农民人均收入为211.2 万日元，城市居民人均收入为201.9 万日元，农村居民收入高出城市居民收入4.6%。

2.2. 韩国：新村运动

韩国为实现乡村振兴所实施的政策被称为“新村运动”。新村运动开始于20世纪70年代，而在之前的10年，韩国通过重工业优先发展的出口导向型经济发展模式实现了经济起飞，但也同样不可避免地造成城乡二元结构矛盾。为了让“所有的村庄都能从落后的停滞的传统村庄发展成先进的现代村庄”，1970 年时任韩国总统朴正熙正式提出开展“新村运动”，大体可以划分为5个阶段。

总的来看，韩国“新村运动”有以下几个特点：

第一，韩国“新村运动”初期以政府主导改善农村基础设施和改善农村生活环境为主要目标。1965到1970年，韩国城市和农村家庭年均收入差距达到1.5:1，农村基础设施薄弱，居住环境较差。因此，在70年代早期，政府主要为乡村提供水泥、钢筋等建筑材料完善桥梁、公路等基础设施。1971-1975 年，韩国全国农村共架设6.5 万多座桥梁；至1977 年，韩国所有农民都住进瓦片和铁片屋顶的房屋；至1978 年，全国98%农户都安装了电灯。

第二，韩国“新村运动”特别重视培养乡村建设人才。1972年，韩国政府设立新村运动中央研修院并在地方设立分支培训机构，培训主要包括两方面内容，一是精神启蒙，培养农民自立自强的奋斗意识，正所谓“扶贫先扶志”，二是农业技术培训，为后续通过农业技术提高农业劳动生产率打下基础。到70年代末，政府逐渐退出在新村运动中的主导作用，全国各地以行政村为单位自发地组织了开发委员会主导新村运动，新村运动从政府主导过渡到了民间自发主导。

第三，在韩国“新村运动”解决了城乡二元结构性矛盾，在完成从政府主导向民间自发主导的转变后，韩国政府有意将“新村运动”的成就打造成为国家名片。韩国“新村运动”有效解决了城乡二元结构问题。20世纪70年代中期，农村家庭年均收入便与城市家庭年均收入拉平，一直在1附近波动。除物质生活改善之外，“新村运动”大大增强了韩国国民的民族自信心，政府也有意向国内和海外宣传相关成就，2013年联合国教科文组织正式将韩国“新村运动”确定为“世界记忆遗产”。

3. 稳增长目标下乡村振兴的政策指向

在回顾我国乡村振兴历史和总结日韩乡村振兴经验的基础上，结合短期稳增长的政策目标，乡村振兴有哪些政策指向？我们从以下三个方面加以阐释。

3.1. 农地要素改革：促进城乡联动

我国农村土地可以分为耕地、农村经营性集体建设用地和宅基地三类。按照新修订的《土地承包法》，农村“三块地”均可以实现所有权、承包权和经营权的“三权分置”，经营权进行流转。土地经营权的流转，为城市资本下乡参与农村农业建设破除了障碍。

一方面，扩大农地流转范围，进一步破除资本下乡的藩篱。我国土地“三权分置”改革尝试由来已久，但目前仍然存在许多机制障碍。2008 年党的十七届三中全会提出， 要完善土地承包经营权职能，建立土地承包经营权流转市场；2013年以来，土地经营权流转试点范围不断扩大，2018年新修订的《土地承包法》将“三权分置”制度化。截至2018年底，全国家庭承包耕地流转面积超过5.8亿亩，流转面积占总成交面积超过37%；然而，发生在亲友、同村农户和外村熟悉农户之间的土地流转占比超过90%；同时，当前规定宅基地流转范围仅限于同一集体经济组织中的村民。这些都为农地高效、集约、规模化经营设置了障碍。

另一方面，农地经营权流转所产生的收益反过来也可以为进城农民提供公共服务所需资金。从国际经验来看，凡是跨越“中等收入陷阱”的国家，人均GDP在5000-2万美元之间是政府公共服务支出提升最快的时期。我国人均GDP也已经跨过1万美元大关，未来无论是跨越“中等收入陷阱”还是实现共同富裕，均要求公共服务质量的提升。但在经济增速下台阶、土地财政支撑渐行渐远的背景下，城市公共服务提升的钱从哪里来？我们认为需要从农地经营权流转上找出路。

2020年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“完善城乡建设用地增减挂钩政策”。当前城乡建设用地增减挂钩大多只局限于深度贫困地区和对口帮扶省份之间。未来的改革方向是根据人口流动方向，在人口净流入和人口净流出省份之间建立农地流转机制，人口净流入地区政府可对人口净流出地区的闲置土地进行投资，从土地中获取的收益作为流入人口的医疗、教育等社会保障支出。浙江嘉兴的“两分两换”（宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以土地承包经营权换股、换租、增保障，以宅基地换钱、换房、换地方）模式值得推广。

3.2. 农村消费：打破需求和供给制约

12月8日在国新办举行的国务院政策例行吹风会上，发改委负责人表示“鼓励有条件的地区开展农村家电更新行动，实施家具家装下乡补贴和新一轮汽车下乡”。当前无论是从农村耐用消费品数量品质、农村消费基础设施建设还是城乡居民收入差距缩小等角度，农村消费均将成为未来新的消费增长点。

第一，消费水平的差距根源在收入水平的差距，缩小城乡收入倍差将显著提升农村消费的重要性。2020年我国城镇与农村居民人均消费性支出比值为1.97，得益于长期以来我国促进农村消费的政策措施、以及相对低收入群体边际消费倾向较高两方面原因，我国城乡消费差距略小于收入差距。2020年我国农村消费体量占总消费体量的比例为13.5%。按照共同富裕的推进目标，2035年我国有望实现居民人均收入翻一番，我们的测算表明，如果到时我国城乡收入倍差能够从当前的2.56缩小至1.5以下，则农村居民人均消费支出年均增长将高于城镇居民人均消费支出增长3个百分点，则即使考虑城镇化水平提升使农村人口进一步减少，2035年农村消费占总消费支出的比重也将超过20%。 

第二，消费品类方面，新能源汽车、高能效家电和小家电是农村消费主要增长点。

一方面，农村地区汽车保有量与城市存在较大差距。2019年我国城镇每百户汽车保有量为41辆，而农村仅为22.3辆，近年来我国新能源汽车下乡补贴力度不断加大，2021年前11个月新能源下乡车型销量达到92.7万辆，同比增长1.9倍，占同期新能源汽车总销量（299万辆）的近1/3。2022年底新能源汽车财政补贴政策将到期，预计新能源汽车需求将在年内集中爆发。据乘联会预测，2022年新能源汽车销量有望突破600万辆。参考2009-2010年汽车下乡政策实施后，补贴车型销售增量占汽车总销售增量的50%以上，则农村新能源汽车销量有望增加150万辆，同比增长约150%。

另一方面，城乡居民在普通家电保有量方面的差距已不大，主要差距体现在高能效家电和小家电领域。2020年我国城乡居民每百户电冰箱的保有量分别为103.1台和100.1台，洗衣机保有量分别为99.7台和92.6台；但上一轮家电下乡过程中，下乡家电种类多为质量较低、能耗较高的中低端型号，国家可通过节能补贴鼓励农村居民更换质量更好、能耗更低的产品型号，但考虑到农村居民已经实现家电的“从无到有”，“从有到优”的置换意愿可能并不迫切。此外，小家电受制于观念问题，短时间内在农村居民中的接受度可能难以快速提高，且小家电品类过多，不太可能进入财政补贴名录，对农村消费的直接拉动料将有限。

第三，农村地区耐用消费品消费不足，除收入差距所导致的需求原因之外，还有供给层面的原因。农村地区在耐用消费品的配套服务方面短板突出，例如农村地区在停车位、充电桩、售后服务网点建设相对滞后。作为共同富裕先行示范区，我们可以从《浙江省加强县域商业体系建设促进农村消费实施方案（2021—2025年）》看到未来改善农村消费环境的具体举措。

3.3. 产业和基础设施：农林水利、冷链物流、高标准农田等

农地要素改革带来城乡联动和资本下乡，农村消费需求潜力释放带动相关产业发展，都会使农村地区成为未来新的投资增长点。

从《社会资本投资农业农村指引（2021年）》来看，有13个农业农村领域为国家所鼓励，包括现代种养业、现代种业、乡村富民产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业、生态循环农业、农业科技创新、农业农村人才培养、农业农村基础设施建设、智慧农业建设、农村创业创新、农村人居环境整治、农业对外合作等。我们通过分拆乡村振兴三大主要资金来源——财政、贷款和专项债来看乡村振兴的产业和基础设施投资机会。

第一，农林水事务是与乡村振兴关联度最高的支出项目，侧重于行政和民生基本保障。2006年社会主义新农村建设提出之后，农林水事务支出占一般公共预算支出的比重逐年提高，近年来稳定在9%-10%之间，2020年体量为2.4万亿。但拆分细项可以发现，2019年农林水事务超6成是行政管理和民生支出，农村农业基础设施占比为23.8%，农村产业发展进展13.6%。

第二，涉农贷款是乡村振兴最大的资金来源，主要支持农业生产经营。央行通过支农再贷款作为结构性货币政策工具，引导金融机构增加农村金融服务。2020年涉农贷款余额为39.0万亿，比上年增加3.9万亿。在疫情冲击下，金融机构支农再贷款余额增长明显提速，预计未来在经济下行压力不断加大的背景下，支农再贷款作为结构性货币政策工具将继续发挥重要作用。从结构上来看，农业及农业相关产业发展的贷款（包括农林牧渔业、农用物资和农副产品流通、农产品加工、农业生产资料制造等）占比23.8%，其次是农业农村基础设施贷款（包括农村基础设施和农田基本建设等），占比为18.4%。

第三，乡村振兴专项债是乡村振兴战略另一项资金来源，侧重于农业农村基础设施建设。虽然当前体量无法与涉农贷款相比，但正发挥日益重要的杠杆作用。乡村振兴专项债最早出现在2018年，起初只有不足10亿，而截止到2021年前10个月，以乡村振兴命名的专项债已达到356亿元。需要指出的是，我们仅统计了以乡村振兴命名的债券，而部分地方专项债虽然并未命名为乡村振兴债券，但投向也涉及农业农村产业和基础设施领域，因此实际规模要高于356亿元。从债券投向来看，绝大部分乡村振兴专项债投向了农业农村基础设施建设领域，包括高标准农田建设、城乡冷链物流、污水处理等。农业农村基础设施具有投资规模大、建设周期长、投资见效慢的特点，因此与偏重农业生产项目的涉农贷款相比，专项债在农业农村基础设施领域能够起到很好的补充作用。

在农业农村基础设施中，农林水利是规模最大、增长最快的领域，城乡冷链物流、高标准农田建设也日益受到重视。通过梳理近年发行的地方专项债投向，我们发现农林水利是农业农村投资规模最大的行业，2020年发行额度从556亿增长至4144亿，2021年至今也已有2428亿；城乡冷链物流在2020年首次出现，近两年发行规模均在100亿以上；高标准农田建设资金规模也有近50亿。