美国历史上第一次债务上限危机的导火索——朝鲜战争

2018-01-30 10:16 张启迪 阅读 2334

作者:张启迪

一、美国债务上限问题的由来

自1787年美国政府成立以来,国会一直对政府的举债行为进行监督,每一次借债都需要国会批准。为了减少国会的审批工作,1917年,国会颁布了《第二自由债券法案》,规定采用债务上限制度对各类债券的发行量进行控制,这就是美国债务上限问题的由来。1939年,为了给财政部融资更大的灵活性,国会取消了对各类债券设定上限的模式,对几乎全部政府债务设定了统一的上限,并于1939年7月20日颁布了相关议案(Austin,2011)。1940年6月25日,美国设定了历史上第一个针对几乎全部政府债务的债务上限——490亿美元,标志着美国正式开始采用现代财政制度。

二、美国历史上第一次债务上限危机回顾

(一)朝鲜战争致使美国联邦债务迅速接近债务上限

自1939年美国采用总债务上限模式控制联邦债务以后,为了便于政府融资,国会在二战期间连续提升了5次债务上限,将债务上限提升至3000亿美元(见表1)。此后由于二战的结束,国会于1946年又下调债务上限至2750亿美元。1951年以前,联邦债务一直比较稳定,维持在2520-2580亿美元之间(见图1)。而1951年中旬以后,由于朝鲜战争的爆发,美国国防支出大幅增加,致使联邦债务不断升高。1953年6月3日,财政部部长汉弗莱在国会作证时称,他们的测试结果表明,在1953年年底前需要新增借款90-120亿美元,届时联邦债务将达到2660亿美元。因此,债务上限迫切需要提高,否则美国国债将面临违约。然而,汉弗莱的建议遭到了激烈的反对。来自弗吉尼亚州的参议员伯德(Harry Byrd)宣称他会全力阻止债务上限的增加。7月1日,财政部宣布赤字已达94亿美元,比6个月前增加了35亿美元,创美国历史上和平时期赤字最高纪录。

表1 1940-1960年美国债务上限提升情况

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单位:十亿美元

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图1 1940-1960年美国债务上限和联邦债务总额变化情况

数据来源:Garbade(2016)。

(二)美国财政部采取多种措施应对债务上限危机

为了应对税收在秋季的季节性减少问题,1939年7月6日,财政部以面值销售了59亿美元8个月的抵税券。到7月底仅剩29亿美元就达到了债务上限。7月30日,在国会计划休会的前一天,总统艾森豪威尔要求国会批准增加150亿美元额度,将债务上限提高至2900亿美元。众议院迅速批准了这一议案(239票VS158票)。然而,该议案在参议院并未获得通过。尽管财政部部长汉弗莱作证说如果不能提高债务上限可能会引起恐慌,参议院还是没能批准这一议案。国会休会,没有采取任何行动。

为了避免超过2750亿美元的债务上限,财政部采取了多种措施。首先,1953年8月6日,总统艾森豪威尔要求所有联邦机构立刻采取一切可能的方法减少支出。10月初,国防部开始控制军费,并且鼓励合约商向私人银行借款而不是向政府融资。同时,政府还开始控制建筑施工的支出。其次,财政部开始从商业银行和12家联储分行撤回资金,以应对日常支出。最后,财政部以黄金储备为押品发行了10亿美元的黄金储备券。10月31日,财政部宣布联邦债务已达2728.75亿美元。在11月9日发行了20亿美元的国债后,距离2750亿美元债务上限仅剩1.14亿美元。

(三)1954年债务上限危机终获解决

1954年春天,财政部再次开始了提高债务上限的努力。8月初,财政部部长汉弗莱通知参议院财政委员会希望将债务上限提升100亿美元,其中50亿美元是永久性提升,50亿美元是临时性提升,而参议员伯德建议临时性增加50亿美元,最终两党达成折中,将债务上限临时性提升60亿美元,有效期截至1955年7月1日。随后该法案在1954年8月28日获得通过。至此,美国历史上第一次债务上限危机终获解决。

三、美国难以发动第二次朝鲜战争

近年来,美国政府债务水平不断攀升(见图2),债务上限被频繁调高。为了满足不断增长的政府支出需要,自2000年以来债务上限已被上调了16次,仅2010年以后就上调了8次。2017年,美国再度面临债务上限危机。2017年9月8日,美国总统特朗普签署法案,宣布继续暂停2017年3月设定的19.84万亿美元债务上限至12月8日。为了满足支付义务,在特朗普签署暂停债务上限的法案后,财政部在一天之内的借款增加了约3170亿美元。截至2017年9月12日,美国政府债务突破20万亿美元,达到20.16万亿美元。其中约14.62万亿美元是由公众持有的债务,5.54万亿美元是政府各部门持有的债务。如果按照2016年美国18.56万亿美元GDP来计算,当前美国政府债务/GDP比率已经高达108.62%。

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图2 1990-2016年美国联邦债务/GDP比率

数据来源:美国国会预算办公室。

从美国政府债务的发展趋势来看,未来前景也不容乐观。根据2017年6月美国国会预算办公室(CBO)的最新预测,到2027年美国联邦债务总额将达到30.7万亿美元。也就是说,再过10年,美国政府债务总额将增加约50%。由于政府债务面临很大的可持续性问题,美国政府近年来一直试图削减预算支出,以维持政府债务的可持续性。据CNBC报道,美国政府打算在未来10年削减联邦财政支出3.6万亿美元,主要是通过改变预算政策以及削减穷人的福利来达到上述目标。其中,医疗卫生援助、食物兑换券以及联邦学生贷款支出将削减1.7万亿美元。

近年来,美国政府债务飙升与频繁发动战争关系密切。据统计,自2011年911事件以来至2014年,美国用于战争和反恐的费用高达1.6万亿美元,其中用于伊拉克战争的费用就高达8150亿美元。马云也曾指出,过去30年,美国用于战争的费用高达14万亿美元。鉴于当前美国政府债务负担十分繁重,再加上朝鲜战争可能耗费的资金规模将会十分巨大,美国并没有足够的财力开启第二次朝鲜战争。庞大的战争支出将会给美国政府债务带来更大的压力,在国会内部通过相关战争支出议案也会十分艰难。除非朝鲜主动发起攻击,否则美国政府很难下定决心开战。